Specialundervisning i folkeskolen - veje til bedre organisering og styring Kommunernes udfordringer set i lyset af rapporten Nye veje til styring af specialundervisningen v/ Seniormanager Andreas Nikolajsen, Deloitte Odense, 4. oktober 2010

Indhold Baggrund og formål for den gennemførte analyse Organisatoriske og styringsmæssige udfordringer og muligheder Budgetmodeller PPR Visitationsprocessen Kompetencer og arbejdsformer Tilbuds- og skolestruktur Styrbarhed Nye veje til styring af specialundervisningen – øget fokus på inklusion

Baggrund og formål med den gennemførte analyse Regeringen og KL aftalte i økonomiaftalerne for henholdsvis 2009 og 2010, at der skulle gennemføres en analyse af specialundervisning i folkeskolen. Baggrunden for igangsættelsen af analysen er blandt andet, at der de seneste år har været et betydeligt udgiftspres på specialundervisningsområdet, og at området har vist sig vanskeligt at styre. Analysen har overordnet haft til formål at kortlægge omfanget af specialundervisning i folkeskolen og det ressourceforbrug, der er knyttet hertil, herunder henvisningsmønstre og målgrupper m.v., og afdække og sammenligne kommunernes organisering, styring og registreringspraksis på området. Udvalgte kommuner Københavns Kommune Lyngby-Taarbæk Kommune Ringsted Kommune Lolland Kommune Odense Kommune Assens Kommune Silkeborg Kommune Viborg Kommune Norddjurs Kommune Randers Kommune Lemvig Kommune Horsens Kommune

Indhold Baggrund og formål for den gennemførte analyse Organisatoriske og styringsmæssige udfordringer og muligheder Budgetmodeller PPR Visitationsprocessen Kompetencer og arbejdsformer Tilbuds- og skolestruktur Styrbarhed Specialundervisningen i Sverige og Finland – centrale læringspunkter Nye veje til styring af specialundervisningen – øget fokus på inklusion

Budgetmodeller på specialundervisningsområdet En række kommuner har valgt at differentiere elevtildelingen på baggrund af socioøkonomiske forhold, fx ift. høj andel tosprogede familier og indbyggere med et relativt lavt uddannelses- og indkomstniveau Fastsættelsen sker typisk skønsbaseret og/eller er historisk bestemt. Ingen af de kommuner, der anvender differentierede takster, synes således at have udviklet meget robuste objektive kriterier for budgettildelingen. Udgifterne til specialskoler udgør den største udgiftspost på specialundervisningsbudgettet – ansvaret for denne ligger centralt i kommunerne. Budgetmodellerne i de 12 kommuner er alle forholdsvis centraliserede, og ingen kommuner har decentraliseret finansieringsansvaret for specialundervisning fuldt ud til skolerne. Skolelederne oplever herudover kun i mindre grad de eksisterende budgetmodeller som retfærdige og gennemsigtige og finder ikke, at modellerne i særlig grad fremmer hverken en hensigtsmæssig økonomistyring eller skolens pædagogiske målsætninger. Deloitte vurderer, at der kan opnås en mere effektiv ressourceudnyttelse ved at decentralisere finansieringsansvaret til skolerne og anvende økonomiske incitamenter, der kan fremme både inklusion og større omkostningseffektivitet.

Variationer i PPR’s arbejdsmåde og inddragelse PPR spiller en stor rolle i visitationsprocessen i stort set samtlige de 12 kommuner og arbejder i stigende – men varierende - grad konsultativt. PPR kan medvirke til at reducere henvisningen til segregerede undervisningsformer, men generelt vurderes kommunerne dog kun i begrænset omfang strategisk at have overvejet, hvordan PPR bedst muligt kan understøtte inklusion og en effektiv ressourceudnyttelse. Der er ikke i de nuværende organisatoriske strukturer indbygget incitamenter eller lignende, der kan regulere skolernes efterspørgsel efter PPR’s ydelser, herunder efter udarbejdelsen af pædagogisk- psykologiske vurderinger og udredninger. Dette kan føre til, at der bindes (for) mange ressourcer i visitationssystemet, der kunne have været anvendt mere hensigtsmæssigt. Deloitte vurderer, at PPR kan spille en rolle som gatekeeper i forhold til de segregerede tilbud, men at der i mange kommuner eksisterer et potentiale for at prioritere anvendelsen af PPR’s ydelser og målrette PPR’s konsultative indsats, herunder give skolerne incitamenter til at målrette efterspørgslen efter PPR’s ydelser.

Visitationsprocessens betydning I langt hovedparten af kommunerne er det de(t) centrale visitationsudvalg, der er ansvarlig(e) for henvisningen af elever til specialskoler og specialklasser og typisk også af elever til enkeltintegration. Visitationsudvalgene er imidlertid sjældent tildelt det fulde økonomiske ansvar for befordring og fritidstilbud m.v., hvilket vanskeliggør effektiv udgiftsstyring. En centraliseret visitationsproces har den styringsmæssige fordel, at det kan sikre ensartethed i visitationen og potentielt kan gøre det lettere at forene de faglige behov med de økonomiske muligheder. I en decentralt organiseret visitationsproces er det tilstedeværelsen af økonomiske incitamenter hos skolerne kombineret med mekanismer, der kan sikre en vis ensartethed i visitationen på tværs af skoler, herunder for eksempel øget tilsyn og et klart serviceniveau m.v., der skal sikre en økonomisk effektiv visitation. En decentralisering af visitationskompetencen og finansieringsansvaret kan dog indebære en risiko for, at der bliver (for) stor forskel på skolernes visitationspraksis i den enkelte kommune og dermed det serviceniveau, som kommunen yder på området. Såfremt visitations-kompetencen decentraliseres fuldt ud, kan det derfor være nødvendigt, at kommunen for eksempel fører et øget tilsyn med skolerne eller lignende, som tilfældet er i Sverige. Det kan herudover i det hele taget være hensigtsmæssigt, at kommunerne fastsætter et klart politisk serviceniveau, der kan være retningsgivende for skolernes visitationspraksis og medvirke til at sikre, at visitationen fortsat baseres på forholdsvis ensartede kriterier på tværs af kommunens skoler. Det er imidlertid karakteristisk, at skolelederne i dag hverken oplever, at kommunen har fastsat et klart serviceniveau, eller at dette serviceniveau er omsat i et veldokumenteret administrativt visitationsgrundlag, jf. figur 32. Deloitte vurderer, at visitationskompetencen og finansieringsansvaret bør følges ad, og at kommunerne kan overveje at decentralisere visitationskompetencen til skolerne i forbindelse med en decentralisering af finansieringsansvaret med henblik på at understøtte en større grad af inklusion.

Tydelige sammenhænge mellem kompetencer, arbejdsformer og udgifter Undersøgelsen har vist, at lærernes specialpædagogiske og personlige kompetencer har stor betydning for lærernes evne til at inkludere elever med særlige behov i den almindelige undervisning. Mellem 5 og 25 pct. af folkeskolelærere i kommunerne har gennemført en specialpædagogisk grunduddannelse Generelt fokus på udvikling af lærernes specialpædagogiske kompetencer og på anvendelsen af inkluderende arbejdsformer. Indsatsen er dog sjældent tilrettelagt systematisk eller tilstrækkeligt strategisk forankret. Skolerne efterspørger i stigende grad en mere strategisk indsats fra kommunernes side på dette område. Deloitte vurderer, at kommunerne fremadrettet med fordel vil kunne arbejde mere strategisk og målrettet med specialpædagogisk kompetenceopbygning og inkluderende arbejdsformer.

Fokusering af tilbudsstruktur i forhold til identificerede behov En kommunes specialskolekapacitet kan have betydning for ressourceforbruget, da et stort udbud i sig selv genererer en øget efterspørgsel - den såkaldte stærekasseeffekt. Asymmetrisk og fordyrende praksis, hvor specialklassernes og specialskolernes budgetter ikke reduceres, hvis der er færre elever end forudsat, men hvor de kompenseres for merindskrivninger. Deloitte vurderer, at der sandsynligvis er et potentiale for ressourcebesparelser ved at erstatte en del af specialskolekapaciteten med tilbudsformer, der ligger mellem de almindelige inkluderende tilbud og de segregerede specialundervisningstilbud, Antallet af pladser på kommunernes specialskoler per 100 elever i skoleåret 2008/2009

Stærk styringskultur på skoleniveau reducerer udgifter Kommuner med en stærk styringskultur har lavere ressourceforbrug Procedurerne omkring henvisning til specialundervisning fungerer effektivt (lavt tidsforbrug) Rummelighed og inklusion er en del af skolens nedskrevne værdigrundlag Det politiske serviceniveau er omsat i et veldokumenteret administrativt visitationsgrundlag I 8 af de 11 kommuner er det på forvaltningsniveau oplyst, at budgettet til specialundervisning blev overskredet i skoleåret 2007/2008 og/eller 2008/2009. De væsentligste årsager til budgetoverskridelserne var flere visitationer end forventet i budgettet merforbrug til anbragte børn og unge og generel usikkerhed om forudsætningerne for budgettet på grund af kommunalreformen Kommunerne har sjældent etableret et robust og fælles styringsgrundlag fx afgrænset specialundervisning som et særskilt bevillingsområde samlet budgetansvaret på én frem for i flere forvaltninger baseret budgetteringen på eksplicitte budgetteringsforudsætninger for de enkelte delområder opererer med en formaliseret målgruppeinddeling styringsinformation på både driftsniveau og ledelsesniveau. Deloitte vurderer, at der er et potentiale for at udvikle en stærkere styringskultur i kommunerne, herunder bl.a. ved at samle og afgrænse specialundervisningsområdet bevillingsmæssigt og tilrettelægge en mere systematisk styringsopfølgning m.v.

Indhold Baggrund og formål for den gennemførte analyse Organisatoriske og styringsmæssige udfordringer og muligheder Budgetmodeller PPR Visitationsprocessen Kompetencer og arbejdsformer Tilbuds- og skolestruktur Styrbarhed Nye veje til styring af specialundervisningen – øget fokus på inklusion

Forskellige profiler for intensiteten i specialundervisningen

Omlægning af indsatsen – et eksempel Betydeligt råderum ved en omlægning af specialundervisningen med et styrket fokus på støtteaktiviteter i relation til almenundervisningen således at færre gives segregerede tilbud, Råderummet kan anvendes til at styrke arbejdet med inklusion i folkeskolen og sikre et hensigtsmæssigt udgiftsniveau i forhold til de økonomiske rammer, kommunen står overfor. En mellemstor kommune kan generere et økonomisk råderum på ca. 15,3 mio. kr., hvis andelen af elever i specialskoler reduceres med 1 procentpoint. Aktivitet i specialskoler i mellemstor kommune Antal 6-16-årige elever i grundskolen 8.000 Andel af 6-16-årige på specialskoler 2,7 % Antal elever på specialskoler 218 Reduktion af andelen af elever på specialskoler fra 2,7 % til 1,7 % 80 Råderum til inklusion i folkeskolen, mio. kr. Totale udgifter for specialskoleelever 66,7 Reduktion i lønomkostninger ved 1 pct.–point færre elever i specialskoler 19,6 Merudgift i folkeskolen til almen tilbuddet -4,3 Øget råderum til inklusion 15,3

5 fokusområder for effektiv styring og organisering 1. Budget-model. Har skolerne økonomiske incitamenter og budgetmæssige muligheder for at etablere inkluderende specialundervisningstilbud på de enkelte skoler? 2. PPR. Har kommunen strategisk overvejet, hvordan PPR understøtter inklusion og effektiv ressourceanvendelse? Sikrer organiseringen en hensigtsmæssig regulering af skolernes efterspørgsel efter PPR’s ydelser? 3. Visitations-proces. Er det fulde økonomiske ansvar, inklusive udgifter til befordring og fritidstilbud, integreret i visitationsprocessen? 4. Kompeten-cer og arbejdsformer. Er kompetenceudviklingen strategisk forankret og målrettet arbejdet med inklusion? 5. Tilbuds- og skolestruktur. Er der balance mellem antallet af pladser i specialtilbud, pladsernes pris og elevernes reelle behov? Styres omfanget af segregeret specialundervisning af antal pladser eller af elevernes behov? 6. Styrings-kultur Er specialundervisningsområdet systematisk afgrænset som bevillingsområde og er budgetansvaret samlet? Er der etableret styringsinformation på både driftsniveau og ledelsesniveau?

Strategi for kommunens specialundervisning Om Deloitte Business Consulting – Fra idé til virkelighed Deloitte Business Consulting fokuserer på udvikling og effektivisering af kundernes organisation, kerneprocesser, økonomistyring og it for at bidrage til realisering af kundernes strategiske målsætninger. Vi kender den offentlige sektor til bunds og kombinerer vores faglige kompetencer med evnen til at lede, styre og gennemføre projekter i et politisk miljø. Det kan være som rådgivere eller som ansvarlige for processer fra idéstadie til implementering. Deloitte er Danmarks største revisions- og rådgivningsfirma. Vi tilbyder en bred vifte af ydelser og kombinerer konsulentrollen i Deloitte Business Consulting med Deloittes kompetencer inden for revision, skat og finansiering. Det giver vores kunder en unik mulighed for at få integrerede løsninger, som er skræddersyet til de enkelte opgaver. Vi er en del af den globale virksomhed Deloitte Touche Tohmatsu med 165.000 medarbejdere på verdensplan. Vi udvikler og deler viden på tværs af kontorer i mange lande. Inspirationen fra udlandet kombineret med systematisk metodeudvikling på tværs af landegrænser sikrer, at vores løsninger altid tager udgangspunkt i den seneste viden. Det er forudsætningen for, at vi i dag og i fremtiden kan fremstå som en attraktiv og værdiskabende rådgiver. Andreas Nikolajsen Seniormanager 36 10 25 81 anikolajsen@deloitte.dk Strategi for kommunens specialundervisning Med afsæt i analysen tilbyder Deloitte, at bistå kommunerne med at omsætte forslagene til konkret handling. Ønsker du at drøfte, hvordan styringen af din kommunes specialundervisning kan styrkes, er du velkommen til at kontakte os. Udarbejdelse af en strategi for specialundervisningen kan fx tage afsæt i: 1. Kortlægning af omfanget af kommunens specialundervisning og vurdering af potentialer. 2. Analyse af kommunens nuværende strategi og organisering, herunder betydningen af indbyggede incitamentsstrukturer. 3. Udvikling af løsningsforslag og implementering. Copyright © 2010 Deloitte Business Consulting A/S. All rights reserved.