Hvad blev der af kvalitetsreformen? Henning Jørgensen henningj@epa.aau.dk AAU, Netværksmøde 28.10.2009

Politiske svar * KVALITETSREFORM - for at genvælge VK i 2007 * AFBUREAUKRATISERINGSREFORM - for at genvælge VK i 2010/2011?

Skred i opfattelser tidligere: bureaukrati er besværlig for borgere og virksomheder (”skrankepaveri”) Nu: bureaukrati er besværlig for de ansatte (”målingstyranni”) + konflikter om måling og styring internt i den offentlige sektor

REGERINGEN (august 2007): ”Bedre velfærd og større arbejdsglæde” Brugerne i centrum Målbare resultater og effekter – høj kvalitet Standardiseret dokumentation Klare incitamenter til optimal arbejdstilrettelæggelse og effektiv ressourceudnyttelse - Større frihed til at tænke nyt - Brugerdreven innovation - Arbejdsglæde

Regeringens kvalitetsreform Har ikke ét centralt fokus Har mere karakter af politisk strategi og ledelsesreform Har styring og kontrol som gennemgående akse Har videreførsel af økonomi- og resultatstyring i sig (videreført NPM-modernisering) Viderefører standardiseret dokumentation

Styreformer i forvaltningspolitikken * Udadvendte (udliciteringer, udfordringsret, privatisering, brugerbetaling, selveje, A/S-dannelser, partnerskaber m.v.) * Indadvendte (mål- og rammestyring, kontraktstyring, taxameterstyring, regnskabsreformer, værdibaseret ledelse m.v.) * Brugervendte (brugervurderinger, brugerbestyrelser, fritvalgsvordninger, tests, processtyringer m.v.)

Regeringens medicin for offentlig sektor KONKURRENCE - mellem offentlige og private leverandører - mellem offentlige leverandører - fritvalgsordninger - benchmarking KONTROL - kontraktualisering - brugerstyring - dokumentationer og evalueringer - resultatmålinger - processtandardiseringer

Kontrol: Brugerstyring * Brugerundersøgelser * Brugerbestyrelser/brugerråd * Fritvalgs-ordninger

Kontrol: Dokumentation/registreringer sikre synlighed og sammenlignelighed sikre ”value for money” overvåge enheder og institutioner + meningsfuld dokumentation - overflødig dokumentation * benchmarking

Kontrol: Evalueringer højere ambitionsniveau: finde årsag-virkningsforhold komme med anbefalinger til forbedringer af virket + eksterne evalueringer + selvevalueringer ”Evidens”-bølge (med usikkert grundlag)

Kontrol: Resultatmålinger skal bruges til resultatstyring knyttes til budgetprocessen sigter mod central indsigt og styring udmøntes bl.a. i ”performance management” + etablering af evalueringsinstitutter: KREVI (kommunalt og regionalt evalueringsinstitut 2006) + offentliggørelse af testresultater + brug til aflønning og ressourcetildeling

Resultatmålinger er usikre i det offentlige: målet ikke økonomisk udbytte mål sjældent klare: politiske kompromisser, flere hensyn resultatmål afspejler ikke altid politiske mål problemer med selve målingerne usikkerhed om sammenhænge mellem indsatser og resultater (usikker kausalteori) store transaktionsomkostninger ved at måle mundtlig kommunikation nedprioriteres målinger giver ikke altid mening til medarbejderne

”Målefetischismens” problemer * man får, hvad man måler * meget lader sig ikke måle * målinger meget statiske * målinger ofte langt væk fra kerneydelserne * målinger tager tid og opmærksomhed * målinger truer med at eliminere det professionelle skøn * måleeuforien udvisker det offentliges kvalitet og egenart

Kontrol: Processtyringer * central regulering øget kraftigt siden 2001 der styres helt ned til metode * ”manualisering” af den offentlige sektor: - handleplaner og akkrediteringskrav - bindende visitationskrav - metodeforskrifter - opfølgningskrav - kvalitetsstandarder - brugerinddragelseskrav - fritvalgsprocedurer - regler for ansættelser og indberetninger - tidsfrister

Kontrolresultat: ”Manualisering” Truer fagligheden Tager tid fra kerneydelserne Får folk til at lave det foreskrevne frem for det nødvendige (”pleasing”) Nedsætter arbejdsglæden Skaber etiske dilemmaer

Eller sagt kort: Målinger er ikke neutrale: de former institutionerne skærer forståelsen af det offentlige i stykker (i stedet for at se det i en helhed) udfordrer de fagprofessionelle

Bedre målinger – bedre kvalitet Målinger må være: relevante i.f.t. kerneydelser dynamiske: hjælpe forbedringer på vej responsive: i.f.t. behov må støtte op om udvikling Kvalitetssikring må være: en fælles opgave for politikere, ansatte og borgerne kvalitetsstandarder tilpasset målgrupperne

} } } Offentlig NPM-modernisering: Kontrolleret konkurrence og styring Firmati- sering Entreprenør-tankegang } Manuali- sering Resultat– og processtyring } Bruger- styring ”Brugeren ved roret”

Afbureaukratisering okt. 2009: ”Mere tid til velfærd” Opblødning af krav til dokumentation flere steder Reduktion af dokumentationskrav på visse felter: - daginstitutioner: alle børn skal ikke sprogvurderes - folkeskolen: ikke elevplaner i alle fag - ældreplejen: plejeplaner ikke længere obligatoriske og heller ikke forebyggende hjemmebesøg - social sektor: merudgifter til handicappede skal ikke længere genvurderes hvert år - integration: kun opfølgning på kontrakter 1 gang/år Resten ”regelforenkling”

VK´s afbureaukratisering 2009 Symbolpolitik (valgteknisk sigte): lover besparelse på 900 mio. kr. og (endnu engang) bedre tider for offentligt ansatte Et topstyret projekt: som kvalitetsreformen Reelt få afskaffelser af obligatoriske kontroller, rutiner og ritualer

Ledelse – hvordan?

Ledelse i det offentlige noget særligt politisk ledelse (med politiske koder) åbenhed og offentlighed arbejde med pres og protest lærings-ledelse (ikke management) forståelse for videre samfundsansvar (fællesværdier)

Decentrale ledere i forskellige rolledefinitioner Decentrale lederroller under moderniseringsbetingelser

Traditionel parlamentarisk styring Fælles forhandlingsstyring New Public Management Politik Autoritative regler fastlægges (lovgivning) Fælles opgaveløsninger Opstille mål og kvalitetskrav til off. service Administration Sagsbehandling Faglig ekspertise Målrealisering (service/drift) Forholdet mellem politik og administration Adskillelse (over-/underordning) Arbejdsdeling på tværs Adskillelse og ikke-indblanding Politikerrolle Beslutningstagere Medspillere Strateger (generelle målstyrere) Administratorrolle Embedsmænd Eksperter/konsulenter Ledere og producenter Borgerrolle Vælgere (”voice”/stemme) Berørte parter (”medansvar”) (For)brugere (”choice”/valg) Orienteringshorisont Interesser og behov (input) Gensidig forståelse, krav (proces) Individuel tilfredshed (output) Politiske styringsforestillinger

Nyt forståelsesgrundlag for det offentlige Påkrævet, fordi NPM-moderniseringen gør det vanskeligt at løse etiske dilemmaer: Vi må tilbage til det gode, det rette og det retfærdige (ikke kun det effektive) Påkrævet, fordi NPM-moderniseringen fremmer markedsideologi, individualisering og standardisering. Det spreder en anti-offentlig ånd og det svækker kollektive løsninger Påkrævet, fordi den politiske styring eroderes: vores universelle velfærdsstat og demokratiet kan blive truet

Fælles kvalitetsdefinition Fælles kvalitetsdefinition ved politikere, ansatte og borgere/brugere

Kvalitetens dobbelthed * Kvalitet af den offentlige sektor * Kvalitet i de offentlige ydelser

Det basale grundlag for offentlig sektor OFFENTLIG ETOS : særlige normer, værdier og arrangementer, der gør det muligt, at vi kan leve fornuftigt sammen

OFFENTLIGE AKTIVITETER BRUGER-niveau: individuel nytte INSTITUTIONS-niveau: udvidet nytte SAMFUNDS-niveau: fælles værdi

Roller i forhold til det offentlige: Klient: Rettighedssystem (modtagere af offentlige ydelser) Bruger: Privatiseret demokrati (individuel bruger) Kunde: Pengepung styrer offentlig service (køber af offentlig service) Borger: Fællesskab og retfærdighed (politisk myndighed)

Typer af offentlig sektor: politisk valg egenskaber Autoritetsstat Forhandlingsstat Markedsstat statens rolle overhøjhed part markedsagent påvirkningsinstru- menter styring forhandling udbud konfliktløsnings- mekanisme magt forståelse konkurrence borgernes rolle undersåt part købere/efterspørgere individuel tilfredshed kvalitetsbegreb myndighedsbestemt fælles normer

Værdier i praksis ”Der findes en ro og den beror på at vi er tro mod det vi tror på!” Piet Hein

Moderniseringsprogrammer 1983-1992 1993-2001 2002- Program ”Modernisering af den offentlige sektor” (1983) ”Nyt syn på offentlig sektor” (1993) ”Med borgeren ved roret” (2002) Indhold Budgetreform Ledelsesreform (Fra chef til leder) Regelforenkling Markedsstyring Ny teknologi Kontraktstyring Ledelsesfokus og statslig personale­politik Offentlig-privat samspil Info-samfund og det digitale Danmark Regnskabsreform og resultatstyring God offentlig topledelse og ny personalepolitik Markedsstyring: privatisering, udbud, udlicitering Fritvalgs-ordninger Centrale aktører Finansministeriet Statsministeriet KL og Amtsråds­foreningen Økonomistyrelsen Erhvervsministeriet Forskningsministeriet KL og Amtsråds­foreningen Personalestyrelsen Økonomi- og Erhvervsministeriet KL og Amtsråds­foreningen (Danske Regioner) Personaleorganisationer Moderniseringsprogrammer Oversigt over moderniseringsprogrammer 1983-2006

Politiske positioneringer REGERINGEN opruste ledelsen kompetenceudvikle medarbejderne dokumentere ydelser og effekter OPPOSITIONEN ”minimumsstandardisere” (SD) ”øge tilliden” (R) ”nej til udliciteringer, ja til velfærdsinvesteringer” (SF, Enhedslisten)

Fra REFORMER til programmer og projekter Politikudviklinger Fra REFORMER til programmer og projekter Aktive politikker Firmatisering ”Value for money” Planlægning Evaluering, Kontrol

Realvækst i privat og offentligt forbrug 1995-2001 respektive 2002 – 2005, %. (ekskl. pris- og lønstigninger)

New Public Management er flere ting * En politisk strategi for transformation af den offentlige sektor * En politik for styring i den offentlige sektor (forvaltningspolitik) * En ny diskursiv ramme for opfattelsen af det offentlige * Ledelses- og styringsredskaber (”værktøjskassen”)

servicens effektivitet responsivitet (imødekomme ønsker) produktivitet KVALITET – af hvad? servicens effektivitet responsivitet (imødekomme ønsker) produktivitet ligebehandling relevans evne til at dække behov

Jeres område Gives der plads til jeres egne teorier og metoder? Føler I at have diskretion nok i hverdagen? Opgøres indsatsen på betryggende vis? Viser institutionerne og kommunen tillid til jer? Anerkendes jeres indsats? Er der problemer med arbejdsglæden?

Bedre kommunikation vejen frem Fælles bevidstgørelse Fælles forhandling Forklaringer Non-verbal kommunikation (toneleje, øjenkontakt, kropsholdning, smil, tempo osv.) Forebyggelse af dårlige situationer

Forbedring af arbejdsmiljøet Alle har et medansvar for et godt arbejdsmiljø Åbenhed om problemer Tryghed til at diskutere og komme med forslag Støtte fra andre Feedback i forhold til, hvordan tingene fungerer Bedre ledelse

Kvalitet i offentlige ydelser noget særligt: kan ikke standardiseres let afhængig af de ansattes kompetencer og motivation ”produktet” produceres i samspil særlige hensyn at tage til udsatte, syge, svage, børn, omsorgsbehøvende, fremtidige generationer offentlig service gennemføres også på trods af ”brugernes” ønsker

Fagidentitet Muligheder for at handle selv (frihedsgrader kontra tayloristisk organisering) Samspilsmuligheder (samspil med kolleger, ledelse, borgere) Udviklingsmuligheder (læringstilfælde, læringsrum, ressourcer) Fælles begreber, metode og etik (praksis med eller uden fælles styring)

Værdier i praksis: Faglighed up front Er værdierne en målbar størrelse for kvalitet? Systematisk vedligeholdelse af dialog om faglige værdier og normer Systematisk udarbejdelse af etiske retningslinier Arbejde med etisk regnskab – eller få drejet NPM-moderniseringen?

Fag-kollektivets kamparenaer Faglige Fagpolitiske Forvaltningspolitiske ”gå på tre ben”

Personale og udvikling Along the job karriereplanlægning seniorplanlægning On the job træning kompetence- udvidende opgaver Into the job Out of the job faguddannelse træningsprogram gradvis pensionering seniorplanlægning Near the job kvalitetscirkler jobnær træning Off the job ekstern uddannelse intern uddannelse

FAGLIGHED (forståelse og kunnen) VIDEN (kundskaber og erfaringer) Byg på de ansattes: FAGLIGHED (forståelse og kunnen) VIDEN (kundskaber og erfaringer) ENGAGEMENT (motivation og idérigdom) OMSORG (lyst til at hjælpe mennesker)

Demokratisering – strategiske elementer set nedefra byg forandringer op nedefra få støtte ovenfra mobilisér modmagt stå vagt om ildsjæle med initiativ skab forudsætninger for demokratisk dialog lav gadeteater! aktioner! Brug DS aktivt (fagligt, fagpolitisk og forvaltningspolitisk)

”If you can dream it you can do it!” (Walt Disney)

”En drøm, du drømmer alene, er kun en drøm. En drøm, vi drømmer sammen, er virkelighed” (John Lennon)

Konflikt mellem offentlig etos og andre værdier

ETIK er: Del af fundamentet for det offentlige Del af fundamentet for fagprofessioner Del af fundamentet for den enkelte ansattes dagligdag En truet værdi i NPM-moderniseringerne

Offentligt ansattes etiske relationer Offentligt ansattes position og forskelligartede hensyn

Begrebsligt MORAL – af det latinske: mos/mores, som betyder sæd, vane, skik. Bruges om de handlinger, man udfører, og den praksis, man lever efter ETIK – fra græsk: ethos, som betyder sæd, vane, skik. Er reflektioner over moralen, over værdier, der er på spil i daglig praksis. - det gode, det rette, det retfærdige Eksempel på etisk vurdering: skal man banke på en patients eller beboers dør, før du går ind? Drejer sig om respekt for patienten. Andet eksempel: skal man acceptere ledelseskrav om at tage sig af bestemte ledige før andre p.g.a. race eller religion? Drejer sig om diskrimination.

Etik er et praktisk forhold: Angår, hvordan vi bør forholde os til hinanden i dagligdagen (menneskesyn og indre målesnore) Handler om at skabe forpligtelse i forhold til nogle faglige og mellemmenneskelige værdier Drejer sig om måden vi vælger at udføre offentlige opgaver på Afhænger af konkrete magt-, regel- og afhængighedsforhold i institutionerne (i dag ofte ledelsesmæssigt hykleri)

Hvornår opstår etiske problemer? Når vi bliver usikre på, hvad der er rigtigt Når vi må vælge mellem forskellige alternative handlinger, der begge synes acceptable, men som udelukker hinanden Når vi har to handlingsalternativer, der begge medfører noget, vi ikke ønsker, men vi er tvunget til at vælge et af dem Når vi mangler ressourcer

Typer af dilemmaer Faglige dilemmaer: Logiske dilemmaer: - når der er flere alternativer at vælge mellem - når en ønsket løsning fører til uønskede konsekvenser Logiske dilemmaer: - når to teorier modsiger hinanden, men begge er lige sandsynlige (hvad tror vi på?)

De ansattes etiske relationer Personlige værdier Faglige værdier Kerneværdier på området (”vi-værdier”) Forvaltningsværdier Ledelsesværdier