Modernisering, kvalitetsreform og New Public Management Henning Jørgensen Aalborg Universitet henningj@socsci.aau.dk, Utdanningsforbundet, Kristiansand, 17.11.2009

Den nye italesættelse – farlig? Før Nu borgere brugere undervisning læring elever produktionsenheder velfærd nytte velstand bundlinien offentlige goder output kvalifikationer kompetencer forfordeling individuelle incitamenter makro mikro Det, der binder os sammen adskiller os fra hinanden

1990´ernes skolesystem FRA TIL fag person viden værdier pæd. ansvar ”ansvar for egen læring” karakterbog log-bog faglighed kontrakter og evaluering skoleklasse værksted Individet i centrum (”mig”) Personlig læring Læreren som ”coach” Decentralisering NPM

2000´ernes skolesystem Konkurrence i og mellem skoler Kontraktpolitik Kulturel restaurering Ledelsen styrket Evalueringskultur Quasi-markedsgørelse Re-centralisering: Processtandarder ”elite”-gørelser FRA TIL læring indlæring ”liv-lighed” ro og respekt sociale færdigheder færdige resultater forældresamarbejde elevkontrakter individuel udvikling nationale mål

Faglige pejlemærker Modstil ikke viden og dannelse Gør stoffet væsentligt og levende Undervis i ”demos” (fællesskab) Elevér eleverne Påpeg skæve og perverse effekter af ”moderniseringen” af den offentlige sektor

Skred i opfattelser tidligere: bureaukrati er besværlig for borgere og virksomheder (”skrankepaveri”) Nu: bureaukrati er besværlig for de ansatte (”målingstyranni”) + konflikter om måling og styring internt i den offentlige sektor

Politiske svar i Danmark * KVALITETSREFORM - for at genvælge VK-regeringen 2007 * AFBUREAUKRATISERINGSREFORM - for at genvælge VK i 2010/2011?

Kvalitetsreform i det offentlige Kvalitet: et begreb uden modhager Som egenskab: af hvad? Som værdi: noget godt

VK-REGERINGEN (august 2007): ”Bedre velfærd og større arbejdsglæde” Brugerne i centrum Målbare resultater og effekter – høj kvalitet Standardiseret dokumentation Klare incitamenter til optimal arbejdstilrettelæggelse og effektiv ressourceudnyttelse - Større frihed til at tænke nyt - Brugerdreven innovation - Arbejdsglæde

Afbureaukratisering okt. 2009: ”Mere tid til velfærd” (VK) Opblødning af krav til dokumentation flere steder Reduktion af dokumentationskrav på visse felter: - daginstitutioner: alle børn skal ikke sprogvurderes - folkeskolen: ikke elevplaner i alle fag - ældreplejen: plejeplaner ikke længere obligatoriske og heller ikke forebyggende hjemmebesøg - social sektor: merudgifter til handicappede skal ikke længere genvurderes hvert år - integration: kun opfølgning på kontrakter 1 gang/år Resten ”regelforenkling”

VK´s afbureaukratisering 2009 Symbolpolitik (valgteknisk sigte): lover besparelse på 900 mio. kr. og (endnu engang) bedre tider for offentligt ansatte Et topstyret projekt: som kvalitetsreformen Reelt få afskaffelser af obligatoriske kontroller, rutiner og ritualer

Officiel, politisk kvalitetsforståelse den faglige kvalitet brugerens oplevelse af servicen organisatorisk kvalitet forståelse indskrænkes til brugerniveauet overser politisk bestemmelse af opgaver lægger pres på medarbejderne og fagligheden diskuteres mest ud fra social- og sundhedsområderne

Fra REFORMER til programmer og projekter Politikudviklinger Fra REFORMER til programmer og projekter Aktive politikker Firmatisering ”Value for money” Planlægning Evaluering, Kontrol

Typer af offentlig sektor egenskaber Autoritetsstat Forhandlingsstat Markedsstat statens rolle overhøjhed part markedsagent påvirkningsinstru- menter styring forhandling udbud konfliktløsnings- mekanisme magt forståelse konkurrence borgernes rolle undersåt part købere/efterspørgere individuel tilfredshed kvalitetsbegreb myndighedsbestemt fælles normer

Udviklingsveje for personalet Professionalisering (sikring af faggruppernes arbejdsbetingelser, kompetencer og kollegiale selv-regulering) Af-professionalisering (tab af kulturel autoritet, forvaltningspolitisk resultat) Proletarisering (bureaukratiet omformer folk og interesser, store grupper vil blive dårligere stillet) Intern fragmentering (faggrupper vil gå delvis i opløsning)

KVALITET – af hvad? servicens effektivitet responsivitet (imødekomme ønsker) produktivitet ligebehandling relevans evne til at dække behov

New Public Management er flere ting * En politisk strategi for transformation af den offentlige sektor * En politik for styring i den offentlige sektor (forvaltningspolitik) * En ny diskursiv ramme for opfattelsen af det offentlige * Ledelses- og styringsredskaber (”værktøjskassen”)

Styreformer i forvaltningspolitikken * Udadvendte (udliciteringer, udfordringsret, privatisering, brugerbetaling, selveje, A/S-dannelser, partnerskaber m.v.) * Indadvendte (mål- og rammestyring, kontraktstyring, taxameterstyring, regnskabsreformer, værdibaseret ledelse m.v.) * Brugervendte (brugervurderinger, brugerbestyrelser, fritvalgsordninger, tests, processtyringer m.v.)

Regeringens medicin for offentlig sektor KONKURRENCE - mellem offentlige og private leverandører - mellem offentlige leverandører - fritvalgsordninger - benchmarking KONTROL - kontraktualisering - brugerstyring - dokumentationer og evalueringer - resultatmålinger - processtandardiseringer

Brugerstyring * Brugerundersøgelser * Brugerbestyrelser/brugerråd * Fritvalgs-ordninger

Dokumentation/registreringer sikre synlighed og sammenlignelighed sikre ”value for money” overvåge enheder og institutioner + meningsfuld dokumentation - overflødig dokumentation * benchmarking

Kontrol: Evalueringer højere ambitionsniveau: finde årsag-virkningsforhold komme med anbefalinger til forbedringer af virket + eksterne evalueringer + selvevalueringer ”Evidens”-bølge (med usikkert grundlag)

Kontrol: Resultatmålinger skal bruges til resultatstyring knyttes til budgetprocessen sigter mod central indsigt og styring udmøntes bl.a. i ”performance management” + etablering af evalueringsinstitutter: KREVI (kommunalt og regionalt evalueringsinstitut 2006) + offentliggørelse af testresultater + brug til aflønning og ressourcetildeling

Resultatmålinger er usikre i det offentlige: målet ikke økonomisk udbytte mål sjældent klare: politiske kompromisser, flere hensyn resultatmål afspejler ikke altid politiske mål problemer med selve målingerne usikkerhed om sammenhænge mellem indsatser og resultater (usikker kausalteori) store transaktionsomkostninger ved at måle mundtlig kommunikation nedprioriteres målinger giver ikke altid mening til medarbejderne

”Målefetischismens” problemer * man får, hvad man måler * meget lader sig ikke måle * målinger meget statiske * målinger ofte langt væk fra kerneydelserne * målinger tager tid og opmærksomhed * målinger truer med at eliminere det professionelle skøn * måleeuforien udvisker det offentliges egenart

* central regulering øget kraftigt efter 2001 Processtyringer * central regulering øget kraftigt efter 2001 der styres helt ned til metode * ”manualisering” af den offentlige sektor: - handleplaner og akkrediteringskrav - bindende visitationskrav - metodeforskrifter - opfølgningskrav - kvalitetsstandarder - brugerinddragelseskrav - fritvalgsprocedurer - regler for ansættelser og indberetninger - tidsfrister

Kontrolresultat: ”Manualisering” Truer fagligheden Tager tid fra kerneydelserne Får folk til at lave det foreskrevne frem for det nødvendige (”pleasing”) Nedsætter arbejdsglæden Skaber etiske dilemmaer

} } } Offentlig NPM-modernisering: Kontrolleret konkurrence og styring Firmati- sering Entreprenør-tankegang } Manuali- sering Resultat– og processtyring } Bruger- styring ”Brugeren ved roret”

NPM-målinger og det offentlige Målinger er ikke neutrale: de former institutionerne skærer forståelsen af det offentlige i stykker (i stedet for at se det i en helhed) udfordrer de fagprofessionelle

Bedre målinger – bedre kvalitet Målinger må være: relevante i.f.t. kerneydelser dynamiske: hjælpe forbedringer på vej responsive: i.f.t. behov må støtte op om udvikling Kvalitetssikring må være: en fælles opgave for politikere, ansatte og borgerne kvalitetsstandarder tilpasset målgrupperne

Vanskeligt at finde balancen?

Kundeorientering og modernisering: indfører privat demokrati omdefinerer succeskriterier gør den ansatte til ”førstekommis” presser fagligheden/professionalismen

Konflikt mellem offentlig etos og andre værdier

ETIK er: Del af fundamentet for det offentlige Del af fundamentet for fagprofessioner Del af fundamentet for den enkelte ansattes dagligdag En truet værdi i NPM-moderniseringerne

Offentligt ansattes etiske relationer Offentligt ansattes position og forskelligartede hensyn

Der er brug for bl.a.: Bedre billede af det offentlige/kommunerne Arbejdet bliver påskønnet som betydningsfuldt Udfoldelsesmuligheder i jobbet Anerkendelse af de ansatte og deres faglighed Bedre og brugbare belønningssystemer Bedre arbejdsmiljø Bedre ledelse

Kvalitet i offentlige ydelser noget særligt: kan ikke standardiseres let afhængig af de ansattes kompetencer produktet produceres i samspil særlige hensyn at tage til udsatte, syge, svage, børn, omsorgsbehøvende, fremtidige generationer offentlig service gennemføres også på trods af ”brugernes” ønsker

Fælles kvalitetsdefinition Fælles kvalitetsdefinition ved politikere, ansatte og borgere/brugere

Kvalitetens dobbelthed * Kvalitet af den offentlige sektor * Kvalitet i de offentlige ydelser

Det basale grundlag for offentlig sektor OFFENTLIG ETOS : særlige normer, værdier og arrangementer, der gør det muligt, at vi kan leve fornuftigt sammen

OFFENTLIGE AKTIVITETER BRUGER-niveau: individuel nytte INSTITUTIONS-niveau: udvidet nytte SAMFUNDS-niveau: fælles værdi

Ledelse – hvordan?

Ledelse i det offentlige noget særligt politisk ledelse (med politiske koder) åbenhed og offentlighed arbejde med pres og protest lærings-ledelse (ikke management) forståelse for videre samfundsansvar (fællesværdier)

Decentrale ledere i forskellige rolledefinitioner Decentrale lederroller under moderniseringsbetingelser

Bedre kommunikation vejen frem Fælles bevidstgørelse Fælles forhandling Forklaringer Non-verbal kommunikation (toneleje, øjenkontakt, kropsholdning, smil, tempo osv.) Forebyggelse af dårlige situationer

Forbedring af arbejdsmiljøet Alle har et medansvar for et godt arbejdsmiljø Åbenhed om problemer Tryghed til at diskutere og komme med forslag Støtte fra andre Feedback i forhold til, hvordan tingene fungerer Bedre ledelse

Traditionel parlamentarisk styring Fælles forhandlingsstyring New Public Management Politik Autoritative regler fastlægges (lovgivning) Fælles opgaveløsninger Opstille mål og kvalitetskrav til off. service Administration Sagsbehandling Faglig ekspertise Målrealisering (service/drift) Forholdet mellem politik og administration Adskillelse (over-/underordning) Arbejdsdeling på tværs Adskillelse og ikke-indblanding Politikerrolle Beslutningstagere Medspillere Strateger (generelle målstyrere) Administratorrolle Embedsmænd Eksperter/konsulenter Ledere og producenter Borgerrolle Vælgere (”voice”/stemme) Berørte parter (”medansvar”) (For)brugere (”choice”/valg) Orienteringshorisont Interesser og behov (input) Gensidig forståelse, krav (proces) Individuel tilfredshed (output) Politiske styringsforestillinger

Nyt forståelsesgrundlag for det offentlige Påkrævet, fordi NPM-moderniseringen gør det vanskeligt at løse etiske dilemmaer: Vi må tilbage til det gode, det rette og det retfærdige (ikke kun det effektive) Påkrævet, fordi NPM-moderniseringen fremmer markedsideologi, individualisering og standardisering. Det spreder en anti-offentlig ånd og det svækker kollektive løsninger Påkrævet, fordi den politiske styring eroderes: vores universelle velfærdsstat og demokratiet kan blive truet

Roller i forhold til det offentlige: Klient: Rettighedssystem (modtagere af offentlige ydelser) Bruger: Privatiseret demokrati (individuel bruger) Kunde: Pengepung styrer offentlig service (køber af offentlig service) Borger: Fællesskab og retfærdighed (politisk myndighed)

Værdier i praksis ”Der findes en ro og den beror på at vi er tro mod det vi tror på!” Piet Hein

Internationale udviklinger – arbejdsrelationer i 1990´erne Decentralisering Disorganisering Deregulering Delegitimering

Europæiske fagforeningsproblemer Faldende medlemstal Aldrende medlemsmasse Ændret medlemsbasis Repræsentationsproblemer Strategiproblemer Forskellige institutionelle støttepunkter EFS mangler ressourcer og kompetencer Politisk neddrosling af indflydelse

Fagforeningsmedlemsskab 1993-2003 i 1,000) Source: EIRO

Fra fagforening til serviceorganisation? NEJ: service kun del af bredere strategi medlemmer ikke ”kunder” i butikken Fagforeningen må: sikre den enkelte rettigheder skærme mod vilkårligheder give information af strategisk betydning skabe forståelse for virket og interesser være lydhør skabe identitet

Fælles arbejde for et mix af: Kollektive goder Tunge medlemsfordele Service

Fag-kollektivets kamparenaer Faglige Fagpolitiske Forvaltningspolitiske ”gå på tre ben”

Jeres påvirkningskanaler Overenskomster Lokale aftaler Aftalevejen Folkevalgte Korporative (politisk/administrativ) Institutionaliseret deltagelse Direkte aktioner Direkte kontakter (lobbyisme) Opinionsdannelse Mediekontakter Ikke-institutionaliseret deltagelse

Politiske deltagelsesformer Opdelt repræsentation Fast inddragelse Netværk Lobbyisme

At repræsentere interesser Elite Kerne Periferi Dem udenfor Hvem Løn- og arbejdsbetingelser Rettigheder og muligheder Politisk økonomi Omverdenen Hvad Organisatorisk form Organisatorisk kapacitet Organisatorisk demokrati Organisatorisk aktivisme Hvordan

? Timeglasset Faglige organisationer og medlemsdemokrati Centrale Arbejdspladsen

Arbejdspladsniveauet TR-arbejdets centralitet TR’ernes opbakning Arbejdspladskollektivets diskussioner

Hvad kan du gøre som TR? Bliv nøglespiller ved at: Skabe fokus på kvalitetens kerne Være med til at finde den meningsfulde dokumentation Udvikle kvalitetsbevidst styring Sikre lærerne indflydelse Bygge bro mellem politikniveau og medlemmer Og hvorfor er det vigtigt? For at varetage medlemmernes interesser bedst For at få faglig stolthed og arbejdsglæde tilbage Fordi lærernes arbejde både har betydning på det individuelle plan, lokalt og for samfundsudviklingen

Regionalt niveau/lokalt niveau Arbejdspladsovergribende politikformulering Politisk indflydelse Administrativ indflydelse Mediemæssig indflydelse Servicere TR’erne, klubber/afdelinger (TR-uddannelse, backing-up, information, etc.) Hvad vil vi som lønmodtagergrupper?

Centralt niveau Hvordan placere sig politisk Faglige rammeaftaler Sætte politiske dagsordener Politisere ledelsesretten Politisere moderniseringer/kvalitetsdiskussion Faglige rammeaftaler Strategisk handlekraft Fagets udvikling Argumentativ handlekraft

Centrale fagforeningsopgaver Strategisk-taktiske Fagligt-professionelle Kommunikativt-demokratiske

Jeres mediemæssige indflydelse:

De lokale strategiske arenaer Koncern (Region/Fylke/Kom- mune/styrelse) Virksom-hed Arbejds-plads

Medarbejderinddragelse: at drage nytte af de ansattes faglighed og erfaringer bedre organisering af arbejdet direkte medindflydelse bedre samarbejde efteruddannelse netværk stærkere vidensdeling bedre ledelse

Fagidentitet – ansattes interesser Dispositionsmuligheder (diskretion kontra tayloristisk organisering) Interaktionsmuligheder (samspil med kolleger, elever, ledelse) Udviklingsmuligheder (læringstilfælde, læringsrum, ressourcer) Fælles begreber, metode og etik (praksis med eller uden fælles styring)

Fagforeningstyper Aktionsfokus Nøglefunktion Idealtype Individuel arbejder Service Social forening Ledelsen Produktivitets-forøgelse Virksomhedsbase-ret fagforening Politisk-adm. system Politiske byttehandler Social partner Massetilslutning Kampagner/ Agitation/Aftaler Social bevægelse

Udvikling af organisatorisk handlekraft Forståelse og vilje PRÆFERENCER PRIORITETER Hvordan man vil handle Organisering RESSOURCER KAPABILITETER Evner og kunnen

SVÆRMINTELLIGENS: Kollektivt handleproblem Forståelse Koordination Kooperation

Hvilken faglig organisation? (organisatorisk strategi) Vidensorganisation Forhandlings-organisation Medlemsorganisation Netværksorganisation Samfundspolitisk organisation

Afprofessionalisering (Utdanningsforbundet?) ”at vide” Akademisk orientering Erhverve viden Ledelsesorientering CV-orientering Bureaukratisk indlejring Nye personalenormeringer Tab af autorisation Andres ”gnaven sig ind” ”at kunne” Specialiseringer Ekspertgørelse Læringsorientering Rutinisering af arbejdet Ny-taylorisme Opdelinger ”at ville” Øget anerkendelse Status Faglig oprustning Tab af anerkendelse Statustab Lønarbejdergørelse Udviklingsperspektiver for professionalisering og afprofessionalisering

Fremtidens fagforening Repræsentere andet og mere end ”arbejdet” og dets aflønning Sikre behovsdækning Sværmintelligens Kompetencer og faglighed Forestillingsverdener humanisere og demokratisere arbejdsliv, politik og kultur i en mere globaliseret verden

Demokratisering – strategiske elementer byg forandringer op nedefra få støtte ovenfra mobilisér modmagt stå vagt om ildsjæle med initiativ skab forudsætninger for demokratisk dialog lav gadeteater! aktioner!

”If you can dream it you can do it!” (Walt Disney)

”En drøm, du drømmer alene, er kun en drøm. En drøm, vi drømmer sammen, er virkelighed” (John Lennon)