Kommunalreform Demokrati & effektivitet Oplæg til seminar på 6. sem. onsdag den 9. marts 2005

Kommunerne i international sammenligning DK ligger hverken højt eller lavt på kommunestørrelse set i international sammenhæng. Til gengæld udgør de kommunale udgifter den højeste andel af BNP. DK har endvidere store offentlige udgifter, samtidig med at en meget stor andel (omkring 70 pct.) af disse udgifter går gennem kommunale kasser. Endvidere har kommunerne i DK i international sammenligning en meget stor skatteandel – omkring 30 pct. af det samlede provenu. Set i det lys kan man måske tale om, at danske kommuner er små.

Kommunalreformen i 1970 Før 1970: ca. 1300 sognekommuner, 86 købstædskommuner og 25 amtskommuner. Efter 1970: 275 primærkommuner og 14 amtskommuner – normalt kaldet kommuner og amter. Efter reformen af Bornholm 1. januar 2003 271 kommuner og 13 amter. Ikke mindst loven om folkeskoler i 1937 gjorde det svært for de mange små sognekommuner, og der blev indgået mange kommunale samarbejdsaftaler. Kommunallovskommisionen blev nedsat allerede i 1958, mens Kommunalreformkommissionen blev nedsat i 1968. Frivillige kommunesammenlægninger påbegyndtes allerede i tiden under kommunallovskommisionens arbejde. Sigtemålet var 5.000 indb. for primærkommuner, hvilket passede med et minimums befolkningsgrundlag for en skole med to spor og realskole, og 250.000 indb. for amter, hvilket passede med minimums befolkningsgrundlaget for et sygehus. Derudover var målsætningen ét bysamfund én kommune. Mange steder var der problemer med sammenlægningerne vedrørende købstæderne, især vedrørende de store byer Århus, Odense og Aalborg.

Nogle begrundelser for sammenlægninger omkring 1970 En lang række sognekommuner var for små til at kunne drive en folkeskole. En række byer var delt mellem flere kommuner, hvilket sås som uhensigtsmæssigt. En lang række sognekommuner havde ingen administrative medarbejdere overhovedet, men alene de folkevalgte. Dette voldte problemer i mere komplicerede sager, og det betød samtidigt, at staten var tilbageholdende med at lægge opgaver ud til kommunerne.

Samtidig kritik af ordningerne vedr. refusioner til kommunerne Refusionsordningerne betød, at ekstra udgifter i kommunerne for en stor dels vedkommende pr. automatik blev dækket af staten. Det vanskeliggjorde en samlet økonomisk hensigtsmæssig styring af udgifterne. Der var få incitamenter i kommunerne til at spare og effektivisere. Administration af ordningen var dyr. Fluepapireffekt – penge, der havner i de kommunale kasser, er meget vanskelige at få op igen, selv i gode tider.

Generelle tilskud og udlignings-system Refusionerne blev i vidt omfang erstattet af generelle tilskud – såkaldte bloktilskud. Da der var store forskelle mellem kommunerne, hvad angår skattegrundlag og udgiftsbehov, var det imidlertid nødvendigt, at koble et udligningssystem til de generelle tilskud. Udligningssystemet tager højde for forskelle mellem kommunerne både mht. skattegrundlag og udgiftsbehov. Parallelt med strukturkommissionens arbejde har der foregået arbejde i et finansieringsudvalg, der bl.a. har drøftet udligningsordningerne.

Nogle udviklingstræk siden 1970 Opgaveforøgelse i amter og kommuner. Decentralisering fra amter og kommuner til service-institutioner og brugerbestyrelser. Indførelse af nye styringsrelationer mellem politikere, embedsmænd, medarbejdere i servicesektoren og brugere/borgere. Ideerne er bl.a. hentet fra udviklingen af teorier inden for offentlig forvaltning op gennem 80’erne og 90’erne, ikke mindst den såkaldte New Public Management (NPM). Opgaveforøgelsen i amter og kommuner er ofte blevet fortalt som en opgaveudlægning og dermed en form for decentralisering. Men f.eks. Jørgen Lotz påpeget, at der mestendels var tale om, at nye opgaver spontant er opstået i enkelte kommuner, hvorefter staten har besluttet at gøre disse lovpligtige. Samtidig hermed påpeger Lotz de mange pålæg til kommunerne om at gøre arbejdet på den og den specifikke facon eller med de og de resultater til følge. Lotz tolker derfor udviklingen som centralisering mere end som decentralisering. Med andre ord: staten har som oftest ikke mistet opgaver. NPM-udviklingen er medtaget i den her forbindelse, fordi store kommuner sikkert bedre kan fungere efter disse strategier, selvom det måske er lidt paradoksalt, set i lyset af at man traditionelt har forbundet Public Choice med små kommuner.

Hvorfor skal vi nu igen reformere den kommunale struktur Hvorfor skal vi nu igen reformere den kommunale struktur? (Rational Choice-synsvinkel) Som oftest har diskussionen om store contra små kommuner gået på temaerne effektivitet og demokrati. De reformivrige har ofte påpeget, at de små kommuner er ineffektive. Modstandere af sammenlægninger har ofte påpeget, at lokaldemokratiet fungerer langt bedre i de små kommuner, hvorfor det ville være synd og skam at lægge dem sammen til større kommuner. En variant af diskussionen går på Robert Dahl og Edward Tuftes begreber Citizen effectiveness og System capacity.

Men er det rigtigt, at små kommuner er mere demokratiske og store kommuner er mere effektive? Hovedkonklusion fra tidligere undersøgelser: Nej! (Ihvert fald kun i mindre omfang.)

Demokratiet (1) Før man kan undersøge, hvor demokratiet fungerer bedst, skal man finde ud af, hvad demokrati egentlig betyder. Nogle indikatorer på et velfungerende demokrati: Valgdeltagelse. Deltagelse i kommunalpolitiske aktiviteter mellem valgene. Lige adgang til og indflydelse på kommunalpolitiske beslutninger. Borgernes interesse for og viden om kommunalpolitik. Borgernes tillid til lokalpolitikerne. Borgernes lokalpolitiske selvtillid. De lokale politikeres mulighed for at styre og kontrollere administrationen og institutionerne. Man kunne også dele det op i større blokke., f.eks. vedrørende deltagelse, politisk identitet og styring.

Demokratiet (2) Der findes forskellige opfattelser af, hvad et godt demokrati er for noget, f.eks.: Konkurrencedemokrati Pluralisme Deltagelsesdemokrati Deliberativt demokrati eller samtaledemokratiet De forskellige demokratiidealer lægger vægt på forskellige kriterier for, hvordan et demokrati skal vurderes. Dette gør det umuligt at vurdere et demokratis tilstand objektivt. Hvis der f.eks. var mindre deltagelse mellem valgene i de store kommuner, ville det sikkert ikke betyde noget for en tilhænger af et konkurrencedemokrati.

Demokratiet (3) Kjær og MouritzenA skriver ganske vist i indledningen til den seneste store undersøgelse af demokratiet i små og store kommuner, at de netop vil være i stand til at vurdere, om små eller store kommuner er de bedste. Dette vil dog kun i nogle situationer være tilfældet! Heldigvis viser det sig i undersøgelsen, at der på så godt som ingen indikatorer findes nogen nævneværdig forskel mellem små og store kommuner. Og så kan man jo i hvert fald godt tillade sig at konkludere, at store eller små kommuner er hip som hap, demokratisk set. A. Kjær, Ulrich & Poul Erik Mouritzen (red.) (2003): Kommunestørrelse og lokalt demokrati

Demokratiet (4) Demokratiundersøgelsernes konklusioner har deres nuancer: Lidt større valgdeltagelse i de små kommuner. Lidt større individuel kontakt til lokale politikere og embedsmænd i små kommuner. Lidt større kollektiv aktivitet i de store kommuner, f.eks. partideltagelse og deltagelse i lokale aktions- eller protestgrupper. Man skal være lidt varsom med tolkning, især fordi analyserne er foretaget som tværsnitsanalyse, hvor der ses på forskelle mellem små og store kommuner, ikke på hvad der sker, når kommuner rent faktisk lægges sammen. NB Varsomhed med tolkning!

Produktivitetsmåling Effektiviteten (1) Produktivitetsmåling Effektivitetsmåling Input (udgifter mm.) Output (serviceprodukt) Outcome (effekt/kvalitet) Eksempler på output: - klassekvotient - undervisningstimer - hjemmehjælpstimer - plejehjemspladser - bogudlån etc. Eksempler på effekt- og kvalitetsindikatorer: - elevkarakterer - beståede elever - dødelighed - tilfredshed etc. Det, man gerne vil vide, er altså, om små og store kommuner er lige gode til at omsætte inputressourcerne til et godt output, der igen kan give et godt outcome.

Effektiviteten (2) I virkeligheden er de undersøgelser, der ligger bag konklusioner vedrørende små og store kommuners effektivitet, ikke rigtige effektivitetsanalyser. Man sammenligner simpelthen udgifter i små og store kommuner, justeret for forskellige behovsfaktorer. Og hvis der f.eks. er markante forskelle i (justerede) udgifter mellem to kommuner, kan dette skyldes både effektivitetsforskel og forskel i serviceniveau. Af den grund skal man selvfølgelig tolke konklusionerne med en vis varsomhed.

Effektiviteten (3) Den helt overordnede konklusion er, at der ikke er markante forskelle i udgifterne mellem små og store kommuner. Der er dog nogen forskel, og den ser på de samlede driftsudgifter ca. således ud: Kroner pr. indbygger Kommunestørrelse (indbyggertal) Ca. 30.000

Effektiviteten (4) Kurven for de samlede udgifter i kommunerne dækker over forskelligheder i de enkelte sektorer. Især kan der estimeres udgiftsbesparelser på administrations- og folkeskoleområdet ved kommunesammenlægninger. At der forekommer besparelser i den størrelsesorden, der estimeres i modellerne, fordrer imidlertid, at der er politisk vilje til at lukke administrationsbygninger, folkeskoler osv. Da der helt sikkert vil blive tale om store engangsudgifter i de første år efter eventuelle sammenlægninger, vil de besparelser, der på sigt kan anes, i nogen grad blive modsvaret af forøgede udgifter.

Effektiviteten (5) Som nævnt, kan man ikke helt sikkert vide, om store udgifter skyldes ineffektivitet, eller om det omvendt giver sig udslag i højere service. Der er imidlertid foretaget en del sammenligninger af tilfredshed i såvel små som store kommuner, og hovedkonklusionerne herfra er endnu en gang ret små forskelle. Tilfredsheden ser alt i alt ud til at være en lille smule højere i de små og mindre kommuner end i de store, men sammenlægninger op til en kommunestørrelse på f.eks. 25.000 indbyggere vil sandsynligvis ikke give sig udslag i større utilfredshed.

B. Overordnede myndigheder. Ekskurs: Sammenhæng mellem kvalitet/performance og tilfredshed. Det er vanskelige sager. Serviceinstitution Omgivelser Skattetryk Brugerattributter A. Endoogene faktorer, f.eks. tillid og forvent-ninger. B. Eksogene faktorer, f.eks. uddannelse og alder. B. Overordnede myndigheder. C. Medier mm. A. Mere eller mindre faste vilkår, f.eks. befolknings-tæthed og sammensætning. C. Ressourcer B. Struktur og processer A. Type ’Performance’ Brugertilfredshed

Men tilbage til det store spørgsmål: Hvorfor sammenlægge kommuner? Selvom det ikke vil gå ud over demokratiet at lægge kommuner sammen, ser det altså heller ikke ud til at kunne give væsentlige besparelser. Strukturkommissionen gav en række begrundelser, men først skal der ses på kommissionens opdrag.

Strukturkommisionens opdrag ”Kommissionen skal vurdere fordele og ulemper ved alternative modeller for indretninger af den offentlige sektor og på denne baggrund komme med anbefalinger til ændringer, som er holdbare over en længere årrække. I vurderingen af fordele og ulemper ved forskellige indretninger af den offentlige sektor skal bl.a. følgende kriterier lægges til grund og afvejes i forhold til hinanden: Effektivitet og bære-dygtighed, demokratisk kontrol, borgerinddragelse og dialogen mellem borgere og politikere, kvalitet i opgaveløsningen, nærhed til borgerne, borgernes retssikkerhed og valgmuligheder, klarhed i ansvarsfordelingen og sammenhæng mellem kompetence og økonomisk ansvar.” Hovedbetænkningen side 12

De overordnede rammer Kommissionen fik desuden pålagt at vurdere alternative indretninger inden for følgende overordnede rammer: Uændret opgavefordeling mellem stat, amter og kommuner Ændret opgavefordeling mellem de tre niveauer. Reduktion af forvaltningsleddene med direkte folkevalgt ledelse fra tre til to. Altså reelt en afskaffelse af amterne som direkte folkevalgt niveau.

ad 1) Uændret opgavefordeling Kommunesammenlægninger, hvor de mindste kommuner fremover vil have omkring 20.000 indbyggere, vil ifølge kommissionen give en række fordele: Effektivitetsforbedringer. Større faglig bæredygtighed. F.eks. i forbindelse med anbringelsessager, på specialundervisningsområdet, på miljøområdet, skatteområdet og IT-området. Større valgfrihed for brugerne af offentlige serviceydelser. De større kommuner har erfaringsmæssigt bedre vilkår for at styre et mangesidet udbud. Mindre sårbarhed overfor den demografiske udvikling. Mindre sårbarhed overfor enkeltsager, som kan fylde meget på budgettet i en lille kommune. Den faglige bæredygtighed kan dog også styrkes på kerneområderne. Det viser vist nok Bornholm-sammenlægningen inden for ældreområdet. Udligningssystemet kunne sikkert reformeres, sådan at der heri kunne tages højde for nogle af disse ting, og sådan at kommunesammenlægninger blev knapt så oplagte.

Udviklingstendenser forstærker argumenterne Øget kompleksitet og specialisering Store forskelle fra lokalområde til lokalområde mht. fremtidens udgiftspres fra ældre borgere. Øgede krav fra brugere af kommunal service om valgfrihed mellem forskellige udbydere. Men kan man stole på borgernes krav om frit valg mellem forskellige udbydere? Og har det omkostninger? Alt sammen noget der taler for større kommuner fremover.

ad 2) Ændret opgavefordeling Her opstiller kommissionen to scenarier. Det ene kaldes for en bred amtsmodel, og det andet kaldes for en bred kommunemodel. Bred amtsmodel: 7-8 amter og minimum kommunestørrelse på 20.000 indbyggere. Bred kommunemodel: 4-6 amter og minimum kommunestørrelse på 30.000 indbyggere. Tankerne bag disse modeller er ikke mindst at føre opgaveløsningen tættere på borgerne samt at samle opgaver inden for samme område under samme myndighed – altså enten amt eller kommune.

Hvilke opgaver drejer det sig om? I den brede amtsmodel beholder amterne en lang række af de mere specialiserede opgaver inden for det sociale og social-psykiatriske område, og bl.a. overføres alle ungdoms-uddannelserne til amterne. Herforuden gives større ansvar til amtene mht. den regionale erhvervsudvikling. Kommunerne får imidlertid også pålagt nye opgaver - inden for bl.a. det sociale og socialpsykiatriske område. I den brede kommunemodel slankes amterne, og der overføres en lang række opgaver til de større og mere bæredygtige kommuner. Områder som socialpsykiatri, arbejde med handicappede og udsatte grupper, børn- og ungeområdet, vidtgående specialundervisning og miljøtilsyn samles i kommunerne. Derforuden kan også hele arbejdsmarkeds-området eventuelt overføres til kommunerne.

Den brede kommunemodel Tillægsfordelene ved at ændre i opgavefordelingen slår tydeligst igennem i den brede kommunemodel (som også er mest aktuel): Ved at decentralisere opgaver til kommunerne skabes større nærhed og måske større interesse for det lokale demokrati. Samling af opgaver under én myndighed skaber mulighed for bedre koordinering, udgiftsstyring og prioritering fra kommunernes ledelse. Samling af opgaver under én myndighed skaber større klarhed om ansvarsfordeling for borgeren og bedre rammer for sammenhængende sagsforløb. Samling af opgaver under én myndighed modvirker ’kassetænkning’ og styrker forebyggende indsatser på det sociale om socialpsykiatriske område. Medfinansiering af sygehusudgifterne styrker forebyggende indsatser på det sundhedsmæssige område. Samling af miljøtilsynet i kommunerne vil skabe større enkelthed for virksomheder. Decentralisering og samling af opgaver kan skabe større enkelthed for borgerne.

ad 3) Reduktion af forvaltningsled med direkte valgt ledelse På mange væsentlige punkter er der ingen forskel mellem den brede kommunemodel og de modeller, som kommissionen opstiller under disse overordnede rammer. Desuden synes disse politisk urealistiske. En væsentlig forskel er, at sygehusudgifterne kan vise sig meget vanskelige at styre, når der ikke er et politiske niveau på amts/regionsniveau.

Ulemper ved de foreslåede modeller (1) Generelt har de mindre radikale reformer den ulempe, at man ikke indhøster de fordele, der findes ved de mere radikale reformer. Således f.eks. vedrørende samling af ansvar og decentralisering. Videre er det en væsentlig ulempe, at ved større amter/regioner kan amtspolitikernes lokalkendskab svækkes, ligesom det også kan kan svække deres kendskab til borgernes præferencer. Derforuden kan den brede amtsmodel have den ulempe, at der decentraliseres en række opgaver til amterne, som er dét politiske forvaltningsled, som borgerne i forvejen har mindst kendskab til.

Ulemper ved de foreslåede modeller (2) Til gengæld er der i den brede kommunemodel risiko for, at borgerne vil miste den politiske interesse helt for de udtyndede amter. I den brede kommunemodel, og i de øvrige radikale modeller (regions- og statsmodellen), hvor langt de fleste opgaver lægges ned til kommunerne, er ulempen, at der kan opstå mindre faglig bæredygtighed i kommunerne på visse krævende områder. I regionsmodellerne er der i forhold til den brede kommunemodel den ulempe, at borgernes muligheder for at holde politikerne ansvarlige for de regionale politikker svækkes, samt at den enkelte kommunes incitament for medfinansiering af sygehusvæsenet måske er for ringe.

Opsummering Fordele ved større kommuner og ændret opgavefordeling: Effektivitetsforbedringer Større faglig bæredygtighed. Større valgfrihed for borgerne. Mindre økonomisk sårbarhed for den enkelte kommune. Måske større lokalpolitisk interesse og deltagelse. Bedre koordinering, udgiftsstyring og prioritering mellem områder. Større klarhed om ansvarsfordeling for borgeren. Sammenhængende sagsforløb for borgeren/klienten. Modvirkning af ’kassetænkning’ Styrkelse af forebyggende indsatser. Større enkelthed for virksomheder. En del opgaver vil reelt komme tættere på borgerne. Kommunerne bliver hovedindgangen for borgeren til den off. sektor.

Hvor skudsikre er argumenterne? Visse argumenter for større kommuner er ikke ligefrem meget velunderbyggede, og andre overdriver nok de positive effekter noget. Mht. den faglige bæredygtighed f.eks., som er et af de helt centrale argumenter, så er der her en ikke overvældende stor viden på området. Der er noget, der tyder på, at de små kommuner har problemer med den faglige bæredygtighed, men i hvor høj grad dette er tilfældet, er vanskeligt at sige. Mht. kost-effektiviteten f.eks., så er det et eksempel på argumenter, der overdrives. Set i forhold til de beregnede beløbs størrelse og de politiske vanskeligheder, der kan være forbundet med at indfri gevinsten, burde denne type af effektivitets-argumentation sikkert ikke have så stor vægt, som de har fået. Der kunne nævnes flere ting her. Hvor stor betydning har f.eks., at alle beslægtede opgaver samles på et niveau? Og skal begrundelser på kerneområderne ikke tælle langt mere end helt specielle tilfælde, som der måske kunne findes andre løsninger på? Og hvad med demokratiet, er det sidste ord sagt her?

Ubehandlede spørgsmål Beslutningsprocessen vedrørende reformen. Reform af udligningssystemet. Formelle ændringer i det lokale demokrati, f.eks. mere udstrakt brug af brugerbestyrelser samt ændringer i kommunernes styreform. Rent praktiske, lokale problemer med gennemførelse af en så omfattende reform. Den usikre jobsituation for de ansatte i administrationen.