Magtudredning i fødekæden - hvem bestemmer, hvad vi skal spise? Hvad betyder udviklingen for egnsudvikling, infrastruktur, landskab m.m.? Michael Tophøj Sørensen tophoej@land.aau.dk ATV og Det Kgl. Danske Landhusholdningsselskab, 12. januar 2006

Disposition Hvad bestemmer detailhandelens strukturudvikling (i hvert fald i teorien)? Fokus på den offentlige regulering ”Lukkeloven” Planloven Har den offentlige regulering virket efter hensigten? Ja, langt hen ad vejen… … MEN der er også ”smuthuller” Betydningen for… Detailhandelen Forbrugerne (svage såvel som stærke) Infrastrukturen Byerne (store såvel som små) Landskabet Egnsudviklingen Hvad – eller måske snarere hvem - bestemmer detailhandelens strukturudvikling (i praksis)? Er der grund til justering af den offentlige regulering (bl.a. set i lyset af kommunalreformen)?

Ad. 1 Hvad påvirker forbrugernes indkøbsmuligheder? Forbrugeren Det offentlige Indkøbs- mulighederne Detailhandel Teknologi Service- økonomi Fremstilling En gros-handel [Planstyrelsen 1985, s. 8].

Ad. 1 Hvad påvirker butiksstrukturen? Forbrugere Teknologi Reguler-inger Detail-handlere [Jf. Larsen og Nordblom 1995, s. 2; og Erhvervsministeriet 1998, s. 42].

Ad. 1 De samme faktorer påvirker – via butiksudviklingen - egnsudvikling, infrastruktur, landskab m.m. Forbrugeren Det offentlige Indkøbs- mulighederne Detailhandel Teknologi udvikling Service- økonomien Fremstilling En gros-handel Egnsudvikling Infrastruktur Landskab Byerne Forbrugerne (svage hhv. stærke) Detailhandelen Forbrugere Teknologi Reguleringer Detailhandlere

Ad. 2 ”Lukkeloven” I flg. lov nr. 606/2005 om detailsalg fra butikker m.v. – Må de større butikker ikke holde søndagsåbent, Dog må mindre de mindre butikker (omsætning < 27.1 mio. kr. incl. moms), som hovedsageligt sælger dagligvarer gerne holde søndagsåbent. [Jf. Nordic Food Markets - a taste for competition 2005, p. 65]

Ad. 2 Planloven - hovedregel 1: butikker skal ligge i bymidterne I flg. lov nr. 883/2004 om planlægning – Skal arealer til butiksformål skal udlægges i den centrale del af en by. I store byer og i sammenhængende byområder i hovedstadsområdet kan der udlægges arealer til butiksformål i de centrale områder af en bydel. Uden for den centrale del af en by eller bydel, jf. stk. 1, kan der dog udlægges, mindre arealer til butikker, der alene skal betjene en begrænset del af en by eller en bydel, en landsby, et sommerhusområde eller lignende, 2) arealer til butikker, som alene forhandler særlig pladskrævende varegrupper, der ikke kan indpasses i de centrale områder af en by eller en bydel (Særlig pladskrævende varegrupper er grupper af varer, som i sig selv er store eller som kræver store udstillingsarealer, som for eksempel biler, tømmer, byggematerialer, planter og havebrugsvarer, møbler og køkkenelementer). 3) arealer til mindre butikker til salg af egne produkter i tilknytning til en virksomheds produktionslokaler og 4) arealer til butiksformål, i det omfang det af hensyn til et bevaringsværdigt bymiljø ikke er muligt at udlægge tilstrækkelige arealer i den centrale del af byen.

Ad. 2 Planloven - hovedregel 2: max. butiksstørrelse (3. 000 m2 / 1 Ad. 2 Planloven - hovedregel 2: max. butiksstørrelse (3.000 m2 / 1.500 m2) Planlægningen skal indeholde oplysning om de særlige planlægningsmæssige begrundelser for fastsættelse af eventuelle butiksstørrelser på mere end 3.000 m2 bruttoetageareal for dagligvarebutikker eller 1.500 m2 bruttoetageareal for udvalgsvarebutikker Mangler den særlige planlægningsmæssige begrundelse, er større butiksstørrelser umiddelbart ulovlige Er ministeren uenig i den særlige planlægningsmæssige begrundelse for max. butiksstørrelser over 3.000 m2 / 1.500 m2 , kan han/hun overtage kommune nedlægge veto eller overtage kommunens beføjelser (og ændre planens størrelsesgrænser) – eller ministeren kan lade være…

Ad. 2 Planloven - Formålet med detailhandelsbestemmelserne Planlægningen skal 1) fremme et varieret butiksudbud i mindre og mellemstore byer samt i de enkelte bydele i de større byer, 2) sikre, at arealer til butiksformål udlægges, hvor der er god tilgængelighed for alle trafikarter, herunder især den gående, cyklende og kollektive trafik, og 3) fremme en samfundsmæssigt bæredygtig detailhandelsstruktur, hvor transportafstandene i forbindelse med indkøb er begrænsede.

Ad. 3 Har den offentlig regulering virket efter hensigten? (1) Ja, langt hen ad vejen! Udviklingen mod flere storbutikker og storcentre udenfor bymidterne er blevet bremset (kun Bilka i Horsens og Fields i Ørestaden) Butiksudviklingen er især sket i bymidterne ”Lukkeloven” har givet de mindre butikker i almindelighed og discountbutikkerne i særdeleshed en fordel

Ad. 3 Har den offentlig regulering virket efter hensigten? (2) … MEN planlovens butiksbestemmelser –: Har skærpet konkurrencen i bymidterne Har ikke dæmmet op for brancheglidning Har ikke løst en række definitionsproblemer Har centraliseret beslutningerne om butiksbyggerier > 3.000 m2 / 1.500 m2 til den tilfældigvis siddende ministers (tilfældige) afgørelse, og Gamle lokalplaners byggerettigheder i strid med planloven og nyere planlægning er ikke ophævet

Ad. 4 Skærpet konkurrence i bymidterne Betydningen for… Detailhandelen Forbrugerne (svage såvel som stærke) Infrastrukturen Byerne (store såvel som små) Landskabet Egnsudviklingen Butiksudviklingen koncentreres i bymidterne til gavn for svage forbrugere, til gavn for miljøet (mindre transportarbejde)? Egnsudvikling, landskab, byskab? Forbrugerne har (måske) gavn af øget priskonkurrence, men… Kædebutikkerne vinder frem på de selvstændige og specielle butikkers bekostning i almindelighed og i bymidterne i særdeleshed Butiksudbuddet i byerne bliver meget ensartet og ”strømlinet” Er det hvad planloven mener med at ”fremme et varieret butiksudbud”?

Ad. 4 Brancheglidning Betydningen for… Detailhandelen Forbrugerne (svage såvel som stærke) Infrastrukturen Byerne (store såvel som små) Landskabet Egnsudviklingen Især de større detailhandelsvirksomheder har et ikke uvæsentligt spillerum (trælast -> byggemarked -> isenkram -> haveartikler -> slik/is -> grillmad -> ???) Er det omgåelse af planreguleringen? Eller er det bare udvikling af butikskonceptet? I hvert fald er det vanskeligt (umuligt?) at håndhæve pga. Grundlovens § 74/næringsfrihed

Ad. 4 Definitionsproblemer Betydningen for… Detailhandelen Forbrugerne (svage såvel som stærke) Infrastrukturen Byerne (store såvel som små) Landskabet Egnsudviklingen Hvad er dagligvarer hhv. udvalgsvarer? Bilka i Vejle og Kolding Hvad er en butik? ’Fø’ og ’tex’ i stedet for Føtex

Ad. 4 Definitionsproblemer Bilka i Vejle og Kolding Jyllands-Posten konstaterer i 1993, at ”Bilka går over grænsen” Dagligvaresalgsarealet i de to byers Bilka’er overskred planlægningens max.-grænser på 1.500 m2 med ca. 50% I Vejle omdefineres parfume og andre midler til personlig pleje fra dagligvarer til udvalgsvarer I Kolding I Kolding omdefineres dyrefoder fra dagligvare til udvalgsvare Der findes stadig ingen autoritativ definition af begreberne ’dagligvare’ og ’udvalgsvare’ – så der er (næsten) frit slaw…

Ad. 4 Definitionsproblemer ’Fø’ og ’tex’ i stedet for Føtex En lokalplan tillader et dagligvarecenter på maksimalt 4.600 m2. ”Det samlede salgsareal til en enkelt butiksenhed må ikke overstige 2.000 m2” Det var derfor ulovligt at etablere et Føtex på 4.000 m2… …men lovligt at etablere et ’Fø’ og et ’tex’, bestående af en fødevareafdeling på 2.000 m2 og en afdeling med textil m.m. på 2.000 m2 adskilt af en skillevæg og med hver sin kasselinie

Ad. 4 Centralisering af beslutningerne Betydningen for… Detailhandelen Forbrugerne (svage såvel som stærke) Infrastrukturen Byerne (store såvel som små) Landskabet Egnsudviklingen Som sagt: Er ministeren uenig i den særlige planlægningsmæssige begrundelse for max. butiksstørrelser over 3.000 m2 / 1.500 m2 , kan han/hun overtage kommune nedlægge veto eller overtage kommunens beføjelser (og ændre planens størrelsesgrænser) – eller ministeren kan lade være… Men skal 3.000 m2 / 1.500 m2 grænserne accepteres bredt skal de håndhæves konsekvent og ligeligt … og det er de da også blevet langt hen ad vejen. Men…

Ad. 4 Centralisering af beslutningerne Fields Først glemte planmyndighederne at anføre den særlige planlægningsmæssige begrundelse for det store butikscenter Men den blev efterfølgende anført: Lokalisering i den centrale del af en fremtidig by, Afprøvning af nyt/nye butikskoncept(er) (Daells Varehus var i mellemtiden lukket) Troværdighed (dengang og nu)?

Ad. 4 Gamle lokalplaners byggerettigheder Betydningen for… Detailhandelen Forbrugerne (svage såvel som stærke) Infrastrukturen Byerne (store såvel som små) Landskabet Egnsudviklingen Det kan anslås, at der på landsplan (i 1999) findes ca. 660 eksisterende lokalplaner, som giver mulighed for butiks- og centerbyggerier samt byggeri til kontorer og liberale erhverv i større eller mindre målestok. Heraf anslås det, at ca. 180 af de eksisterende lokalplaner indeholder en restrummelighed – og dermed byggemuligheder - på i alt ca. 350 ha[1] etageareal i egentlige centerområder; og at ca. 500 eksisterende lokalplaner indeholder byggemuligheder på i alt 850 ha etageareal udenfor egentlige centerområder. Til sammen rummer de knap 700 lokalplaner således byggemuligheder til butiks- og centerformål samt kontorer og liberale erhverv på i alt ca. 1200 ha etageareal. [1] 1 ha (hektar) = 10.000 m2. [Michael Tophøj Sørensen, ”Planlægning og regulering af detailhandelen i Danmark”, Lantmäteri Tidskriften nr. 3-4/1999, Sverige, p. 2-10]

Ad. 4 Gamle lokalplaners byggerettigheder Bilka i Horsens Bilka realiseres pba. dispensation fra lokalplan. Byggeriet kendes ulovligt af HR i 2004. Fysisk lovliggørelse? (ombygning, nedrivning) Retlig lovliggørelse? (lovligt plangrundlag e.l. tilvejebringes efterfølgende). Justitsministeren (hvortil sagen blev overflyttet) afgjorde, at Bilka ikke skal lovliggøres fysisk - begrundet i -: Hensynet til Bilka, der var i god tro Værdispildsbetragtningen. Vejle Amt har tilvejebragt et plangrundlag mhp. retlig lovliggørelse; miljøministeren undlod veto; men DSK har påklaget den særlige planlægningsmæssige begrundelse. Justitsminister Lene Espersen udtaler: "Jeg vil for god ordens skyld gerne understrege, at denne sag drejer sig om jura og ikke politik. Beslutningen er truffet på baggrund af en faglig, juridisk vurdering foretaget af Miljøministeriet, Skov- og Naturstyrelsen. I denne vurdering er der bl.a. lagt vægt på, at Dansk Supermarked A/S havde de fornødne tilladelser og dermed var i god tro, da det pågældende byggeri blev opført og taget i anvendelse. Der er også lagt betydelig vægt på, at gennemførelse af et krav om fysisk lovliggørelse må antages at ville medføre et eksorbitant værdispild".

Ad. 5 Hvad – eller måske snarere hvem - bestemmer detailhandelens strukturudvikling (i praksis)? Planmyndighederne kan styre butikkers/butikscentres lokalisering og størrelse (hvis de vil!) Giver visse muligheder for at sikre svage forbrugere, bevare en vis bymæssighed i de centrale bymidter, og bremse de små byers vigende butiksforsyning Men giver også visse problemer (jf. tidligere) Men den offentlige regulering kan langt fra styre strukturudviklingen indenfor butiksforsyningen i bred forstand For dels er en række andre faktorer også betydende for detailhandelens udvikling, Dels sætter Grundlovens § 74 markante grænser for, hvor meget Folketinget har lov at ”regulere i bund”, hvorfor reguleringen næppe nogensinde bliver ”vandtæt” (snarere fyldt med smuthuller)…

Detailhandelen som modspillere Visse virksomheder spiller bevidst på de uklare definitioner, m.v. … og vil formentlig fortsætte med at finde og udnytte disse og andre smuthuller i lovgivningen! FØTEX UDNYTTER HUL I PLANLOVEN Ved en kreativ udnyttelse af Planloven er supermarkedskæden Føtex klar til at åbne mindst seks nye varehuse på 4500 kvm. i løbet af de næste år. Planloven fastsætter en grænse for dagligvarebutikker på 3000 kvm., men ved at bygge en mur mellem fødevare- og tekstilafdelingerne mener Føtex at have lov til at bygge de store varehuse. Adm. direktør i Føtex Steen Fejring udtaler: "Vi bevæger os lige på stregen i Planloven, men ikke over den". (Presseklip, Børsen, 6. september 2000).

Ad. 6 Er der grund til justering af den offentlige regulering? Behold det væsentlige og det, der virker! Smid resten væk! Keep it simple! Behold hovedregel 1: butikker skal ligge i bymidterne. Den virker og har fortrinsvis gavnlige virkninger Overvej at opbløde – eventuelt helt at slette – den mekaniske hovedregel 2: max. butiksstørrelse (3.000 m2 / 1.500 m2) Dels er kommune og detailhandelen i fællesskab vel bedst til at vurdere behovet Dels er store butikker næppe et problem så længe de etableres i bymidterne Dels er de for lette at omgå… Overvej i det hele taget at slette alle de regler, der alligevel kan omgås Overvej at gennemføre en klar regel om, at ’gamle’ lokalplaner, der strider mod en nyere kommuneplan, skal aflyses eller ændres Kommunerne bliver jo større – ikke længere én by, én kommune som indtil dato. Kommunerne i det nye struktur bliver større og omfatter typisk flere byer foruden en masse små – så de er tvunget til at afbalancere udviklingen – de behøver en overordnet myndighed eller planloven ikke at gøre for dem. Samtidig får de større kommunerne råd til alle at have professionelle planlæggere og arealforvaltere ansat – som netop er kvalificerede til at bistå politikerne i deres vurderinger og disse diskussioner med projektansøgere, der vil opføre detailhandel. Hvis gamle lokalplaner med deres bindende bestemmelser og dermed byggerettigheder får lov at ligge hen til evig tid, risikerer kommunerne at ”score selvmål” den dag, hvor en projektmager fremlægger et projekt i overensstemmelse med lokalplanen – men som er i strid med en senere tilvejebragt kommuneplan. Naturligvis kan kommunenen altid sige nej og nedlægge forbud, men er projektmagerens projekt udviklet på baggrund af og i tillid til en gamle lokalplan, vil kommunen højst sandsynlig ikke kunne nedlægge forbud uden erstatning for i hvert fald afholdte projekteringsomkostninger (og måske endda mere). Lige ledes skuffes den pågældende projektmager. Det vil være bedst én gang for alle – når der laves ny kommuneplanlægning – at tvinge kommunerne til at revidere deres underliggende lokalplaner. Havde Horsens kommune været tvunget til sådan en revision, ville Bilka-sagen i Horsens have været undgået. Det havde alle nok været bedst tjent med…