Peter Nedergaard: EU’s beskæftigelsespolitik den 21. august 2013 Dagsorden: Indledning: Baggrunden for EU’s beskæftigelsespolitik ”Hard law” om EU’s beskæftigelsespolitik Hvordan analyserer man EU’s åbne koordinationsmetode? EU’s åbne koordinationsmetode i korte rids Hvordan skal vi begribe politisk læring? Resultaterne af samarbejdet i EU’s åbne koordinationsmetode Konklusioner

Baggrund: Beskæftigelsespolitik To samarbejdsformer i EU: 1) Det, der fører til EU-lovgivning / direktiver (”hard law”) og 2) det, der fører til gensidig læring via rapporter med bench-marking, best practise, statistiske sammenligninger osv. (”soft law”). Altid både-og. Men ”soft law” er blevet mere dominerende.

Den sociale dimension: Det sociale charter i 1989 med nye rettigheder f.eks. ved afskedigelser. Maastricht-traktatens sociale protokol indebar social dialog (mellem repræsentanterne på EU-niveau fra ETUC, BusinessEurope og CEEP). Disse organisationer konsulteres ved forslag på området. Parterne kan indgå egne euro-aftaler – f.eks. om distancearbejde, men er de henstillinger eller bindende?

Skal den gennemføres ved lov eller aftale? Så forskellige er vi: Lønmodtagernes organisationsprocent (ca.): Danmark: 75 Finland: 75 Sverige: 75 Belgien: 65 Luxembourg: 40 Italien: 35 Østrig: 35 Storbritannien: 30 Grækenland: 25 Holland: 25 Tyskland: 20 Portugal: 20 Frankrig: 10 Nye medlemsstater: 10-35 (undtagen Malta og Cypern med 65) Kilde: Kommissionen (2009). Industrial Relations in Europe 2008.

Eksempler på arbejdsmarkedspolitisk lovgivning i EU – ”hard law”- direktiver: 1) fri bevægelighed + medtage pensionsrettigheder 2) sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen – arbejdsmiljø 3) information af lønmodtagerne ved omstrukturering og afskedigelser 4) ligeløn mellem mænd og kvinder 5) ikke-diskrimination

Fri bevægelighed for arbejdskraft = mere optimal ressource allokering - sikre bedre forsyning med arbejdskraft - bedre muligheder for at udnytte sine evner Fordel for både udvandrer- og indvandrerland, hvis indvandring sker til jobs.

Fordele for: 1) Udvandringsland: a) letter arbejdsløshedssituationen, b) forbedrer betalingsbalancen via overførsler af penge til hjemlandet, c) forbedrer kvaliteten af arbejdskraften via nye erfaringer.

Fordele for: 2) Indvandringsland: a) bedre udnyttelse af kapitalapparatet, b) undgår flaskehalsproblemer, hvor man må drosle ned.

Løbende hindringer for fri bevægelighed: 1) gensidig godkendelse af eksamensbeviser og uddannelser, 2) overgangsordninger ved udvidelser af EU.

Udviklingen i EU’s arbejdsmarkedspolitik To samarbejdsformer i EU: 1) Det, der fører til EU-lovgivning / direktiver (”hard law”) og 2) det, der fører til gensidig læring via rapporter med bench-marking, best practise, statistiske sammenligninger osv. (”soft law”). Altid både-og. Men ”soft law” er blevet mere dominerende.

Hvordan analyserer man EU’s åbne koordinationsmetode Den åbne koordinationsmetode i EU: Læring med hensyn til: beskæftigelsespolitik social beskyttelsespolitik uddannelsespolitik økonomisk-politisk koordinering Her med vægten på beskæftigelsespolitikken – et område omgærdet med megen politisk bevågenhed.

EU’s åbne koordinationsmetode: Teoretisk vinkel Første opgave: Finde en passende teoretisk ramme med henblik på analysen af politiske læringsprocesser. Problemet med en rationalistisk orienteret teoretisk vinkel som fx rational choice er, at den bygger på antagelser, som ikke her er opfyldt – fx om faste og eksogent givne præferencer Læringsprocesser drejer sig netop om konstant ændring af præferencer.

EU’s åbne koordinationsmetode: Teoretisk vinkel Derimod indebærer en socialkonstruktivistisk vinkel fordele ved analyse af politiske læringsprocesser. Den er særlig anvendelig, når der er tale om, at politiske aktører lærer via nye begreber, ændrer præferencer og på baggrund heraf påtager sig en ny måde at argumentere på.

EU’s åbne koordinationsmetode i kort rids Målsætninger: Fx angående mål for beskæftigelsesgrader i de enkelte EU-lande, i de enkelte aldersgrupper. Vedrørende antallet af unge i uddannelse/ tilbagetrækningsalder og for ældre. økonomisk-politiske indikatorer/ bench-marking. udviklingen i udgifterne til beskæftigelsesrelevante dele af socialpolitikken. Osv. SOFT-LAW.

EU’s åbne koordinationsmetode i kort rids Institutioner: Centralt EU-embedsmandsudvalg, som mødes jævnligt. Suppleret med ad hoc-grupper. Udvalgene udarbejder indstillinger til Ministerrådet. Seancer med peer-reviews, hvor bestemte medlemslande efter tur udpeges til nærmere granskning. Med andre ord: Et tætforgrenet netværk af embedsmænd.

EU’s åbne koordinationsmetode i kort rids Midler: Gensidig læring af hinandens store og små politiske fejl og succeser. Hvad lykkes man med? Hvorfor gik noget galt? Læring ved at bestemte politiske argumentationskæder accepteres og bliver dominerende. UDMØNTES I NATIONALE HANDLINGSPLANER.

Hvordan skal vi begribe politisk læring? Hvad er politisk læring? Det forudsætter, at vi ved, hvad læring alene er. Traditionelt har to analytiske vinkler domineret opfattelsen af læring: 1) En rationalistisk filosofisk tradition. 2) En empiristisk filosofisk tradition.

Rationalitisk tradition 1) Læring = opstår på grundlag af interne mentale begivenheder. Er udsprunget af den rationalistiske filosofiske tradition. Fra Descartes og findes i dag i den moderne forskning i kunstig intelligens.

Empiristisk tradition 2) Læring = opstår på grundlag af ydre begivenheder. Er udsprunget af den empiristiske tradition. Fra Locke og frem til den logiske positivisme og behaviorismen.

Fælles for de traditionelle analytiske vinkler på læring: Læring er lokaliseret i bevidsthederne hos enkeltindividerne. Begge traditioner genspejler måske derfor en dominerende individualistisk filosofi. En af ophavsmændene til socialkonstruktivismen – Ludwig Wittgenstein – sætter netop sin kritik ind her: ”Læring har overhovedet ikke noget at gøre med ”mentale processer”.”

Gradvis erkendelse af, at læring ikke er et individuelt fænomen: Statskundskabsforskere: Fra et naivt individualistisk begreb om læring hos Joseph Nye (førende international politik-forsker): ”Læring afhænger af tidligere overbevisninger og kvantiteten og kvaliteten af nye informationer”. over Peter Haas (statskundskabsforsker): ”Læring forgår i ”epistemiske fællesskaber” af professionelle med en anerkendt ekspertise.” og til Jeffrey Checkel (forsker i europæisk intergation): ”Læring er en proces, hvor aktører opnår nye interesser og præferencer via normer og diskursive strukturer.” Min påstand: Der mangler stadig et radikalt opgør med det individualistiske læringsbegreb i vort fag.

Roden til et socialkonstruktivistisk, kollektivistisk begreb om politisk læring: Udgangspunktet herfor fødes i den britiske sprogfilosofi i midten af 1900-tallet. Heri var Ludwig Wittgenstein en ledende figur . Havde taget afstand fra ungdomsværket Tractatus Philosophico-Logico og var i gang med ”Filosofiske undersøgelser”.

Socialkonstruktivismen: ”Vi tænker i sproget” Den sociale verden skabes i sproget. Citat af Wittgenstein: ”Vi tænker i sproget. Der er ikke ”meninger”, som går gennem min bevidsthed i tillæg til de sociale udtryk: sproget er i sig selv et omdrejningspunkt for tankevirksomheden.”

Læringsbegrebet ifølge socialkonstruktivismen/ Wittgenstein: Læring forekommer, når ord og begreber sættes i en ny sammenhæng i forhold til andre ord. Læring er ikke simpel påfyldning af fakta. Læring er skift i det sproglige perspektiv. Læring er, når mennesker i interaktion med hinanden giver mening til verden som en social realitet via sproglige begreber og kategorier. Instrumentet for læring er begreber.

Læring foregår i praksis Læring betyder, at man er i stand til at gøre noget i praksis. Står i modsætning til læring som svarende til at fylde viden på en tom dåse. Eller at overføre et bestemt stykke viden fra en person til en anden.

Magt og sprog En socialkonstruktivistisk opfattelse af læring ikke magtfri. Den, der har magten, er den, der har magt til at definere situationen = at definere det sprog, hvori problemerne omtales og begribes. I EU er det i høj grad Kommissionen i samarbejde med embedsmandskomiteerne, som spiller den sprogligt problem-definerende rolle, når det drejer sig om den åbne koordinationsmetode.

Endelig socialkonstruktivistisk definition af læring Skift i vore sprogligt-konstituerende relationer med andre. Her fungerer læring ved, at argumentationskæder ændres og nøglebegreber udskiftes. Med et udtryk fra diskursteorien: Ét nodalpunkt (et centrum for diskursen) udskiftes med et andet.

Resultaterne af EU’s åbne koordinationsmetode (især beskæftigelsespolitikken, som er mest undersøgt) Delte meninger - de positive: Kommissionen – løbende evaluering, især af beskæftigelsespolitikken: Der er sket et skifte i de nationale arbejdsmarkedspolitiske målsætninger og i politikformuleringer. Væk fra at dreje sig om at beskytte mod arbejdsløsheden og til at øge beskæftigelsen. Den position støttes af nogle forskere (herunder undertegnede).

Andre forskere er meget mere kritiske overfor EU’s resultaterne af EU’s beskæftigelsestrategi: Bl.a. forskning på basis af interviews med deltagere i medlemslandenes peer reviews: Resultat: Få eller ingen virkninger på den nationale politik af den åbne koordinationsmetode. Kommer ikke uden for de lukkede embedsmandskredse. Kritik af den ”lukkede” koordinationsmetode blandt embedsmænd. Resultatet af interviews med enkeltindivider i processen. Bygger på et individualistisk begreb om politisk læring vedrørende, hvad hver enkelt selv mener, vedkommende har lært.

Kan der påvises eksempler på overført viden fra et land til et andet Der findes faktisk en række eksempler på, at nogle EU-lande konkret har taget ved lære af andre inden for beskæftigelsespolitikken. Eksempler: 1) Nedskæring af støtten til unge arbejdsløse (”uddannelse eller arbejde”) (Danmark). 2) Integration af indvandrere v.h.a. mentorer (”Rollemodelkonceptet”) (Storbritannien). 3) Nytten af privat jobformidling (”væk fra det stive offentlige formidlingsmonopol”) (Holland). Den største og mest basale læring er imidlertid foregået via en ændret argumentationslogik eller diskurs på det arbejdsmarkedspolitiske område i EU de seneste 5-10 år.

Ændret arbejdsmarkedspolitisk argumentationslogik i EU-landenes Nationale Handlingsplaner: Fra arbejdsløshedsbekæmpelse til øget arbejdsudbud. Arbejdsmarkedet som et marked med en fleksibel størrelse. Tidlig aktivering er et vigtigt instrument. Incitamenter ind i jobskabelsen i mange flere lande.

Ændret arbejdsmarkedspolitisk argumentationslogik i de Nationale Handlingsplaner: 5.Bevægelse væk fra lange opsigelsesvarsler som langt fra altid værende i de ansattes interesse. 6. Organisationer som medspillere (en del af den sociale kapital) = processen skal skabe accept af argumentationslogikken. 7. Det ”inkluderende” arbejdsmarked (”plads til alle”). 8. Arbejdsmarkedets flerdimensionalitet: konkurrenceevne (primært mål), integration (sekundært), ligestilling (sekundært), etc.