Styring og motivation i den offentlige sektor /v Lene Holm Pedersen, professor, CBS og KORA & Pia Gjellerup, leder af center for offentlig innovation KORA, februar 2014

Resultater fra et forskningsprojekt finansieret af Forskningsrådet for Samfund og Erhverv (FSE) Ny bog: Styring og motivation i den offentlige sektor Netop udkommet på DJØFs forlag Styringen i den offentlige sektor bliver ofte kritiseret for ikke at understøtte de offentligt ansattes arbejde og for at virke demotiverende. Det kan være rigtigt, men en af bogens vigtigste pointer er, at styring kan indføres på en måde, så medarbejderne ser den som understøttende. Styring handler om at sætte kursen og sikre, at skibet sejler i den rigtige retning i et fornuftigt tempo. Det er politikernes ret og pligt at fastsætte målsætningerne og dermed også at udøve styring, men offentlige ledere kan videreføre denne styring på mange måder. Medarbejdernes indre motivation (selve glæden ved arbejdet og ønsket om at gøre noget godt for samfundet og andre mennesker) udhules, hvis styringen opfattes som kontrollerende, hvorimod motivationen forstærkes, hvis styringen opfattes som understøttende for arbejdet. Disse motivationsformer hænger positivt sammen med den offentlige sektors performance og negativt sammen med sygefravær. Bogen giver også anvisninger på, hvordan man som offentlig leder kan rekruttere og fastholde medarbejdere, der har disse typer motivation, og tilrettelægge arbejdet, så medarbejdermotivationen understøttes. Samtidig diskuteres også faldgruberne i en styring, der stoler for meget på de ansattes indre motivationsformer. Det er langtfra entydigt, hvad det vil sige at gøre noget godt for samfundet og andre mennesker. Kernebegreberne i bogen er styring og motivation. Vi fokuserer på forholdet mellem den ansatte, lederen og de anvendte styringsredskaber. I den forbindelse kommer vi også ind på politikerne, fordi de træffer beslutninger om styringen, ligesom vi diskuterer KORA, februar 2014

Forskergruppen KORA, februar 2014

Motivation, problemstilling og argument Samfundsmæssig aktualitet: Stadig kritik af styring der opleves som kontrollerende Forskningsmæssige relevans: Modbevægelse til ‘Bureaucrat bashing’. Problemstilling: Hvordan spiller styring og motivation sammen i leverancen af offentlige ydelser? Argument: Samspillet mellem styring og motivation skal gennemtænkes Fordi de ansattes motivation udgør et potentiale i forhold til at udvikle leverancen af serviceydelser. Fordi styringen der opleves som kontrollerende fremfor understøttende udhuler de ansattes motivation.

Blandt riddere og knægte, dronninger og bønder – et road- map? Disposition Blandt riddere og knægte, dronninger og bønder – et road- map? Styringsmodeller, motivation og handlingskapacitet Et skjult potentiale? Public service motivation og performance En truende fare? ‘Motivational crowding’ – Styring, der opleves som kontrollerende, udhuler de ansattes motivation Kan man undgå faren og realisere potentialet? Lederens rolle i fht opfattelsen af styring, rekruttering, mv. Er lykken gjort med det?

1. Argument for at gentænke forholdet mellem styring og motivation Politikernes antagelser om de ansattes motivation og borgernes handlingskapacitet har betydning for, hvilke styringsmodeller, der vælges på et givent område. De ansattes motivation og borgernes handlingskapacitet har betydning for, hvordan konkrete styringsmodeller fungerer.

De offentligt ansattes motivation og borgernes handlingskapacitet Dronninger, er slagkraftige, og kan manøvrere frit Bønder, bevæger sig mindre frit Riddere, altruister, motiveret af at hjælpe andre landsknægte, egoister, motiveret af at gavne sig selv

Udviklingen over tid – iflg. Le Grand 2003 Ideologi: Neoliberalisme Dronninger (høj handlingskapacitet) Styringsmodel: Valgfrihed (Fritvalgsordninger og udlicitering) Styringsmodel : Lydhørhed (tilfredshedsmålinger og brugerbestyrelser) Landsknægte (egoistisk motivation) Riddere (altruistisk motivation) Styringsmodel : Mistillid (Kontrol og dokumentation) Styringsmodel : Tillid (Frihed og ansvar) Ideologi: Klassisk socialdemokratisme Bønder (lav handlingskapacitet)

Ex. Opfattelser af offentligt ansatte i forbindelse med Lock-outen 2013 som en bevægelse fra tillid til mistillid – og mange lærere oplever lockouten som et udtryk for mistillid

Pointer/findings Politikernes syn på knight & knaves, pawns & queens har betydning for, hvordan styringen indrettes, men variationer i PSM og brugernes handlingskapacitet har også betydning for, hvordan styringen forventes at fungere. Responsivitet er ikke alene et spørgsmål om valget af styreform. Ej heller om de offentligt ansattes motivation, eller brugernes handlingskapacitet. Der er tale om et samspil – en trevejs interaktion. Ex. Brugerbestyrelser. Der er udviklet mål for Handlingskapacitet ‘public service efficacy’ og PSM som kan danne udgangspunkt for en kortlægning af variation mellem områder og indenfor områder. Ved at tage udgangspunkt i hvilken handlingskapacitet og motivation, der findes, bliver det muligt at diskutere, hvilken styreform der er hensigtsmæssig, hvis man ønsker en responsiv leverance af serviceydelser. Lotte Bøgh Andersen; Nicolai Kristensen; Lene Holm Pedersen / Public Service Efficacy I: International Journal of Public Administration, Vol. 35, Nr. 14, 2012, s. 947-958

2. argument Det andet argument for at gentænke samspillet mellem styring og motivation er, at der findes en særlig altruistisk motivationsform, som er forbundet med at levere offentlig service, nemlig public service motivation (PSM). Og at den kan rumme et potentiale for at udvikle den offentlige sektors performance.

Indre autonomi Ydre kontrol Motivation er den energi en person er villig til at lægge bag opnåelsen af et givent mål: Denne motivation kan være mere eller mindre autonom - Ekstrinsisk motivation: At gavne sig selv eller undgå straf - Intrinsisk motivation: At nyde opgaven i selv Ydre kontrol Indre autonomi Ekstrinsisk Intrinsisk

Public Service Motivation - Et individs orientering mod at levere ydelser til folk med det formål at gøre noget godt for andre og samfundet Dimension Hvad forstås ved dimensionen? Commitment to the public interest (CPI)   Pligt- og loyalitetsbaseret motivation for at levere offentlige ydelser og derved gøre noget godt for samfundet Compassion (COM) Følelsesmæssig baseret motivation for at gøre det godt for andre og samfundet Attraction to public policy making (ATP) Motivation til at forbedre de politiske beslutninger for at gøre det bedre for andre og samfundet Self-sacrifice (SS) Vilje til at tilsidesætte egne behov til fordel for at hjælpe andre og/eller samfundet via levering af offentlige ydelser .

Performance i det offentlige - Der er mere end bundlinjen, der tæller ! Multiple mål: Effektivitet, produktivitet, kvalitet, lovmedholdelighed, gennemsigtighed, brugerorientering, osv Folkeskolen som eksempel: akademiske kundskaber og færdigheder, fortrolige med dansk kultur o g historie, forståelse for andre lande og kulturer, Naturen, alsidig udvikling, erkendelse, fantasi, tillid til egne færdigheder, demokratiske samfundsborgere osv. Vanskeligt at måle performance: ‘Alle performancemål er subjektive, men der er nogen der er mere subjektive end andre’. Valget af performancemål former billedet

Hvorfor forventes en sammenhæng mellem PSM og performance? Individer med høj PSM lægger mere energi i arbejdet, og at dette medfører en bedre performance Hvis der er overensstemmelse mellem de ansattes PSM og deres arbejdsopgaver og omgivelser. CPI, fx bidrage til børns læring som et fælles bedste Compassion, fx indlevelse i elevens situation ATP, fx deltagelse for at forbedre rammerne for undervisningen Self-sacrifice, fx tilsidesætte egne behov for at tale med elever

Undersøgelser med surveydata og selvrapporteret performance finder en sammenhæng: Alle reviewede studier baseret på surveydata finder positive sammenhæng, ingen finder negative (Petrovsky and Ritz, 2010) Indikatorer: Selv-rapporteret performance på individniveau, ratings af nærmeste leder Samt en række relaterede indikatorer – organizational citizenship behavior, performance information use, work-effort.

Eksperimentelle etablerer en kausal sammenhæng Sygeplejersker konfronteres med en person der nyder godt af deres arbejde Vigtigheden af arbejdet tydeliggøres gennem foredrag Performance 4 mål: Vedholdenhed (tid til nødhjælp) Output (antal pakker med nødhjælps udstyr) Produktivitet (pakker i fht tid) Grundighed (fejlprocent)

Studier der kombinerer surveydata med register data finder en sammenhæng: De forskellige datakilder og forskningsdesign har hver deres styrker og svagheder Tydeligt at ‘Common-source bias’ er et alvorligt problem Positiv sammenhæng mellem lærerens PSM og de eksamenskarakterer eleverne opnår Sammenhængen er stærkere jo længere eleverne er blevet undervist af en lærer med høj PSM Der er en sammenhæng men er det en kausalsammenhæng? Forbehold: Conscientiousness eller PSM Men PSM målt før karakterer Andersen, Heinesen og Pedersen (2014):How does public service motivation among teachers affect student performance in schools? JPART

Key findings / Pointer Forskningen viser en sammenhæng mellem PSM og performance. Argumentet er at individer med PSM lægger mere energi i arbejdet, hvis – og kun hvis - der er overensstemmelse mellem PSM og omgivelserne Hvis det er rigtigt rummer det et potentiale! PSM er ikke lige relevant for alle områder i den offentlige sektor. PSM forpligter!

3. argument Det tredje argument er, at der er en sammenhæng mellem motivation og styring. Styring, der opleves som kontrollerende fremfor som understøttende kan udhule den indre motivation, mens styring der opleves som understøttende omvendt faktisk også kan øge motivationen.

Styringstiltag Opfattelsen af styring (kontrollerende vs understøttende) Indre motivation Performance Styringstiltag der opfattes som kontrollerende fremfor understøttende kan udhule de offentligt ansattes motivation Lotte Bøgh Andersen og Lene Holm Pedersen (2014): Styring og motivation i den offentlige sektor. DJØFs forlag stil Ledelsesstil og implementering

Key findings Virkningen af økonomiske incitamenter afhænger af opfattelse af disse (undersøgt fx for forskningsinstitutioner og fysioterapeuter) Virkning af regler, der bliver monitoreret og sanktioneret, afhænger tilsvarende af opfattelsen af disse regler (undersøgt fx for folkeskolelærere og SOSU’er) Den lokale leders implementering af styringssystemerne lader til at gøre en forskel for medarbejdernes opfattelse af disse (undersøgt fx for folkeskolelærerne)

Er lykken gjort hvis der er en sammenhæng mellem PSM og performance ? Potentielt et styringsproblem at det fortolkes forskellige hvad der er et samfundsmæssigt hensyn Det er ikke altid rimeligt – eller langtidsholdbart - at bruge en motivationsform som PSM instrumentelt.

Opsummering og diskussion Styringsmodeller spiller sammen med motivation og handlingskapacitet Motivations betydning for performance: Ikke bare varm luft Styring der opleves som kontrollerende udhuler de ansattes indre motivation Ledelsen rolle i forbindelse med opfattelsen af styring Lykken ikke nødvendigvis er gjort, hvis de offentligt ansatte arbejder for at gøre noget godt for samfundet. PSM har potentiale, men rummer også styringsmæssige udfordringer