Institut for Statskundskab NYT EUROPA Bliv medlem for 200 kr. årligt 150 kr. for pens./stud. årligt MobilePay: Skriv navn og i beskedfeltet

Er Schengen-samarbejdet i opløsning? Oplæg, Nyt Europa, 25. februar 2016 Gerd Battrup Centre for Border Region Studies Institut for Statskundskab Syddansk Universitet

All for None, and None for All? 3

Hvad består Schengen-samarbejdet af (Schengen som banebryder for det retlige samarbejde) Baggrund for samarbejdet: Den europæiske fælles akt fra 1986 (Det indre marked) Grundlag for samarbejdet: SCHENGEN-AFTALEN AF 14. JUNI 1985 MELLEM REGERINGERNE FOR STATERNE I DEN ØKONOMISKE UNION BENELUX, FORBUNDSREPUBLIKKEN TYSKLAND OG DEN FRANSKE REPUBLIK OM GRADVIS OPHÆVELSE AF KONTROLLEN VED DE FÆLLES GRÆNSER KONVENTION OM GENNEMFØRELSE AF SCHENGEN-AFTALEN AF 14. JUNI 1985 MELLEM REGERINGERNE FOR STATERNE I DEN ØKONOMISKE UNION BENELUX, FORBUNDSREPUBLIKKEN TYSKLAND OG DEN FRANSKE REPUBLIK OM GRADVIS OPHÆVELSE AF KONTROLLEN VED DE FÆLLES GRÆNSER (undertegnet 19. juni 1990) 4

5

Inkorporering i EU samarbejdet Amsterdamtraktaten, traktat om ændring af Maastrichttraktaten om Den Europæiske Union, undertegnet i Amsterdam med ikrafttrædelse Amsterdamtraktaten ændrer og supplerer en række af bestemmelserne i Maastrichttraktaten. Det gælder især menneskerettigheder og ikke-diskrimination, overførsel af samarbejdet om grænsekontrol, visum, asyl, indvandring og civilret til det overstatslige samarbejde i EUs 1. søjle, miljø, herunder den såkaldte miljøgaranti, beskæftigelse, åbenhed og aktindsigt samt nye institutionelle bestemmelser om EU-Parlamentet, EU-Kommissionen og tættere samarbejde (fleksibilitet).. 6

7

Grundlaget for Danmarks deltagelse i Schengen- samarbejdet  Aftale af 19. december 1996 om Danmarks tiltrædelse af konvention om gennemførelse af Schengenaftalen af 14. juni 1985 mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser (Schengenkonventionen) kan ratificeres på Danmarks vegne.  Lov nr. 418 af 10. juni 1997 om Danmarks tiltrædelse af Schengenkonventionen  Danmark og de andre nordiske landes deltagelse i Schengen-samarbejdet trådte i kraft 25. marts

Hvorfor inkorporering i EU traktaterne?  Frankrig afviste at ophæve sin grænsekontrol i en første monitoreringsperiode på tre måneder, og da de øvrige medlemsstater afviste Frankrigs ønske om at udvide perioden, svarede Frankrig igen ved at indføre midlertidig grænsekontrol, hvilket blev forklaret i den lempelige hollandske politik i forhold til hash og senere med henvisning til en række terrorhandlinger i metroen i Paris, der blev udført af islamistiske grupper i 1995 (Groenendijk 2004).  Det blev tydeligt, at de mellemfolkelige rammer for samarbejdet ikke indeholdt de nødvendige redskaber for effektiv håndhævelse af medlemsstaternes forpligtelser. Særligt Holland indledte derfor en aktiv kampagne for inkorporering af Schengen samarbejdet i EU traktaterne (Groenendijk 2004).  Det kunne også bidrage til at give samarbejdet større legitimitet og understøtte en hurtigere realisering af EU som et område ”med retfærdighed, frihed og sikkerhed” (Cornelisse 2014). 9

Modstand og håndtering af mod stand mod Schengen samarbejdet  Frankrig: Front National  Tyskland: Schleierfahndung (Bayern),

Grænsekontrol i danske medier 11

Midlertidig indførelse af grænsekontrol (1. januar juni 2014) (a) 12

Midlertidig indførelse af grænsekontrol (1. januar juni 2014) (b) 13

Midlertidig indførelse af grænsekontrol (1. januar juni 2014) (c) 14

Midlertidig indførelse af grænsekontrol (opgjort pr. 15. januar 2015) 15 Danmark2016 Stor indrejse af tredjelandsborgere der søger international beskyttelse Frankrig2015 (3 gange)Terrorangreb, klimatopmøde Norge2015 (2 gange) Østrig2015 (2 gange) I forbindelse med stor indrejse af mennesker der søger international beskyttelse Tyskland2015 (2 gange) I forbindelse med stor indrejse af tredjelandsborgere der søger beskyttelse Sverige2015 I forbindelse med stor indrejse af personer, der søger beskyttelse Malta2015 I forbindelse med Valetta- topmødet om migration Ungarn2015 I forbindelse med stor indrejse af personer, der søger beskyttelse Slovenien2015

Udfordringer til Schengen-samarbejdet om de indre grænser før 2013  Den tvivlsomme franske implementering ( )  Udvidelsen i 2007 med en række central- og østeuropæiske medlemsstater  Medlemsstaternes gennemførelse af deres forpligtelser efter Schengengrænse-kodeksen, illustreres af dommene i Aziz Melki (C-188/10) og Sélim Abdeli (C-189/10) samt C-278/12 PPU - Adil  Den danske indførelse af ”permanent toldkontrol” i 2011  Konflikt mellem Frankrig og Italien i 2011 vedr. modtagelse en række immigranter og flygtninge fra Tunis i 2011*  Strømmen af flygtninge fra Nordafrika, Mellemøsten og Nærøsten i kølvandet på krigene i Irak og Afghanistan og ”det arabiske forår” 16

Schengengrænse kodeksen Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 af 15. marts 2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengen-grænsekodeks) Artikel 20: Passage af de indre grænser De indre grænser kan passeres overalt, uden at der gennemføres personkontrol, uanset personernes nationalitet. Artikel 21: Kontrol inden for medlemsstaternes område Ophævelse af grænsekontrollen ved de indre grænser berører ikke: a) medlemsstaternes kompetente myndigheders udøvelse af politimæssige beføjelser i henhold til national ret, så længe udøvelsen af disse beføjelser ikke har tilsvarende virkning som grænsekontrol; dette gælder også i grænseområder. For så vidt angår første punktum kan udøvelsen af politimæssige beføjelser navnlig ikke ligestilles med ind- og udrejsekontrol, når de politimæssige foranstaltninger: i) ikke har grænsekontrol som formål ii) bygger på generelle politioplysninger og -erfaringer med hensyn til eventuelle trusler mod den offentlige sikkerhed og navnlig tager sigte på at bekæmpe grænseoverskridende kriminalitet iii) er udformet og udføres på en måde, der klart adskiller sig fra systematisk ind- og udrejsekontrol af personer ved de ydre grænser iv) udføres som stikprøvekontrol 17

June

19

Håndtering af udfordringerne Omfattende udbygning af Frontex samt supplerende programmer, bl.a. EUROSUR, maritim overvågning, indsættelse af rapid response teams mv. EU’s Smart Border Package (2013):  Etablering af et ind- og udrejsesystem,  Indførelse af et program for registrerede rejsende m.v.  Iværksættelse af pilotprogram Schengen Legislative Governance Package (2013 ):  Rådets forordning (EU) nr. 1053/2013 af 7. oktober 2013 om indførelse af en evaluerings- og overvågningsmekanisme til kontrol af anvendelsen af Schengenreglerne og om ophævelse af Eksekutivkomitéens afgørelse af 16. september 1998 om nedsættelse af et stående udvalg for evaluering og anvendelse af Schengenreglerne  EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING (EU) Nr. 1051/2013 af 22. oktober 2013 om ændring af forordning (EF) nr. 562/2006 for at fastsætte fælles regler for midlertidig genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser under ekstraordinære omstændigheder 20

21

22

23

Rygter, evalueringer og forslag til en ny ”border package” efteråret vinteren 2016 Forslag til gennemgribende revision af Dublin forordningen, COM(2015) 450 final (9. september 2015), Rygte om at Rådet/formandsskabet (Luxembourg) vil foreslå Schengensamarbejdet (fri passage over de indre grænser) suspenderet, men dokument viser, at der foreslås anvendelse af artikel 26 (2 december 2015): On this basis, the Presidency: - proposes that the Council invites the Commission to consider presenting a proposal as appropriate pursuant to Article 26 of the Schengen Borders Code for a Council recommendation that one or more Member States decide to reintroduce border control at all or at specific parts of their internal borders; Udkast til forslag om at styrke den ydre grænsekontrol ved indførelse af obligatoriske checks i relevante databaser, COM(2015) 670 Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Regulation No 562/2006 (EC) as regards the reinforcement of checks against relevant databases at external borders. Vil i praksis være afhængig af implementering af “smart borders” projektet. Udkast til forslag om at etablere et integreret kontrol af de ydre grænser, COM(2015) 673, COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL A European Border and Coast Guard and effective management of Europe's external borders (15. december 2015) Evaluering af Grækenlands grænsekontrol, Council Implementing Decision setting out a RECOMMENDATION on addressing the serious deficiencies identified in the 2015 evaluation on the application of the Schengen acquis in the field of management of the external borders by Greece, 12 februar 2016) 24

Er Schengen-samarbejdet i opløsning? Langt de fleste ”indre grænser” er fortsat åbne EU forhandlinger foregår stort set altid gennem ”deliberation” frem for ”bargaining”. Normer om at imødekomme medlemsstater med problemer og om konsensus spiller en meget stor rolle. Tidligere kriser for Schengen-samarbejdet er tidligere blevet løst ved en styrkelse af EU Institutionernes og især Kommissionens rolle Det vil være meget omkostningsfyldt at genindføre grænsekontrol: - ressourcer til kontrollen - tabte ressourcer til andet politiarbejde o.lign. - skaber nye barrierer for fri bevægelighed - tab af sammenhængskraft og tillid til EU Der er formentlig flertal for en vis harmonisering af asylpolitikken inkl. puljer og for indførelse af en integreret kontrol af de ydre grænser inkl. indgreb over for medlemsstaternes suverænitet 25