Peter Nedergaard: Aktørerne i EU – den 12. august 2015 Dagsorden: 1) Kommissionen som agent 2) DER/ Ministerrådet som principal 3) Kommissionen som udøvende magt 4) Er der demokratisk kontrol med Kommissionen? 5) EU’s lovgivende magt (EP og Ministerrådet) 6) EU Domstolens stærke position 1

Kommissionen 1) Lovgivende magt – Parlamentet Klassisk magtdelingslære: 1) Lovgivende magt – Parlamentet 2) Udøvende magt – Regeringen: a) politisk (forslag til love) b) administrativ (implementering af love) 3) Dømmende magt 2

EU har en ”dobbelt” udøvende magt: • Regeringsrepræsentanterne i Det Europæiske Råd/ Ministerrådet (langsigtet) + Kommissionen (kortsigtet) • Kommissionen er en agent i forhold til Det Europæiske Råd/ Ministerrådet 3

Principal – agent-relationen vedr. Kommissionen: Ad agenten: • Kommissionen har kæmpet for og opnået betydelig autonomi • Kommissionen har selvstændige politiske mål og egne virkemidler. • Kommissionens politiske mål er som regel ikke et gennemsnit af medlemslandenes politiske ønsker. • Kommissionen er som helhed mere integrationsvenlig end gennemsnittet af EU-landene. • Derfor er Kommissionen også et selvstændigt mål for lobbyvirksomhed, som er særlig udbredt vedr. de økonomiske politikker. 4

Kommissionen på Place Schuman

Ad principalen: Grundlæggende spørgsmål: Hvordan kan regeringerne kontrollere Kommissionen? Svar: • a) Vente på klager fra konkurrerende interesseorganisationer – ex miljøorganisationer over EU’s Landbrugspolitik. • b) Etablere for principalen fordelagtige regler om beslutnings- og høringsprocedurer = at minimere agentens råderum - ex åbenhed om indflydelseskanaler eller komitologiprocedurer. 6

Udøvende magt: Hierarki: DER – MR – Coreper - Arbejdsgrupper Det Europæiske Råd (=DER) + Ministerrådet (=MR) DER: EU’s overordnede beslutningscenter; stats- og regeringschefer; vedtager overordnede henstillinger; stærk konsensus-norm (men ikke enstemmighed); overvåger samarbejdet MR: EU’s dag-til-dag beslutninsgcenter; fagministre; vedtager EU-lovgivning; forholdsvis stærk konsensus-norm; beslutter om direktiver og forordninger Hierarki: DER – MR – Coreper - Arbejdsgrupper 7

Det europæiske Råd

Beslutningsproces/administrativ proces: Kommissionen (fremsættelse); derefter kommer: – EU-landenes administration (forberedelse) – arbejdsgrupper i Bruxelles (behandling) – Coreper (behandling) – Ministerrådet (vedtagelse) – Europa-Parlamentet (vedtagelse) – EU-landenes administration (implementering af EU-love) – Komitologi-komiteer (kontrollerer Kommissionens administration af EU- lovene) Lobbyisme på alle trin vedr. økonomiske politikker. 9

Udøvende magt: Kommissærerne i Kommissionen . • En særlig EU-konstruktion. Adskiller EU fra andre former for internationalt samarbejde. • Øverste led: Et kollegium af kommissærer. • Èn kommissær pr. medlemsland. • Kommissærer skal KUN varetage EU’s fælles interesser. Aldrig modtage instruktioner fra hjemlandet. • Men også: Karrierepolitikere med baggrund i nationale regeringer. • Kommissionsformand: Jean-Claude Juncker – Tidligere: Barroso, Delors, Hallstein. 10

Generaldirektorater i Kommissionen Producerer regulering, kontrolmekanismer (overholdes reglerne?) og kontrakter ved pengeudbetaling. Ikke ydelser. Løs intern koordination. Policy entreprenører. Kan ændre status quo via forslag. KAN indklage lande for Domstolen. Ideelt set er Kommissionen ”en ærlig mægler”, men særlige interesser har indflydelse, især hvis i overensstemmelse med Kommissionens nyttefunktion = udvidelse af EU’s kompetencer. Hver kommissær har et eller flere generaldirektorater (DG’ere) under sig: indre marked, landbrug, transport, miljø, finansielle sektor osv. EU’s ministerier. Også mange agenturer i de senere år: Vidensenheder om uddannelse, miljø, fødevaresikkerhed osv. 11

Demokratisk kontrol med Kommissionen? • Normal form for demokratisk kontrol med den udøvende magt: man vælger nye ministre. • Embedsmænd kontrolleres tilsvarende via princippet om ministeransvarlighed. • Derimod er kontrollen med Kommissionens politiske lederskab langt mere problematisk. Den kan kun foregå indirekte. • Er det årsag til korruption? Dårlig styring i visse tilfælde? Ex Santer-Kommissionen. 12

I stedet indirekte demokratisk kontrol med Kommissionen: • Europa-Parlamentet (EP) kan afsætte hele Kommissionen. Ex Santer-Kommissionen. Har fået indirekte indflydelse på kommissærudnævnelserne. • Kommissionen præsenterer sit årlige program i EP. • Kommissærer besvarer mundtlige spørgsmål fra EP-medlemmer i udvalg. 13

Graden af delegation til Kommissionen afhænger af to forhold: 1) Hvor stor er enigheden mellem medlemslandene på et givet område: Høj enighed = høj grad af delegation. 2) Hvor stor en grad af ekspertise er nødvendig for samarbejdet på et bestemt område: Stor ekspertise = høj grad af delegation. 14

Kommissionen er egnet, fordi den ikke skal genvælges som regeringerne. Hvorfor har principalen (regeringerne) egentlig skabt en så magtfuldt agent (Kommissionen)? • Regeringerne har behov for en uafhængig instans til at komme med ideer til lovgivning. En instans, som ikke behøver tage hensyn til specielle interesser. • Regeringerne har behov for en uafhængig instans til at gennemføre og administrere regler, når de er vedtaget. • Regeringerne har behov for en uafhængig instans, som de kan give skylden for upopulære beslutninger. Kommissionen er egnet, fordi den ikke skal genvælges som regeringerne. 15

Lovgivende magt EU’s ansatser til et to-kammersystem: Ministerrådet - repræsenterer staterne Europa-Parlamentet (EP) – repræsenterer borgerne EP’s rolle afhænger af beslutningsmetoden for direktiver og forordninger: Høringsproceduren: EP høres blot. Betydningen af denne procedure har været helt dominerende, men er faldende. Den almindelige beslutningsprocedure: EP har samme indflydelse som MR. Betydningen af denne procedure er voksende. I Lissabontraktaten kom 75 % af alle samarbejdsområder herunder. 16

Flertal eller enstemmighed? Europa-Parlamentet: I EP stemmes altid i forbindelse med vedtagelse af EU-lovgivning m.v. Ministerrådet: I MR er der i princippet stadig flere afgørelser med kvalificeret flertal (2/3 af medlemslandenes stemmer). MEN: stadig mange områder med enstemmighed + stadig en eksisterende konsensusnorm. Afstemninger er ofte alene noget, som truer i baggrunden. 17

Europa-Parlamentet Organisatorisk struktur: EP’s lederskab: formand, partilederne. Partigrupperne: vælger formand, udvalgsposter, rapporteurs. Udvalg: Her foregår arbejdet med lovforslagene. Intergroups – EP’s Caucus? (Ny artikel: Nedergaard & Jensen) Partikoalitioner: 1) Europæisk Folkeparti (Krist.Dem., Kons.). Størst 2) Socialistisk Gruppe. Næststørst. 3) Liberale. Ofte kongemager. Fælles holdning: Proeuropæisk, indeholder de fleste regeringspartier i EU’s medlemslande. 18

Europa-Parlamentet i Strasbourg

Europa-Parlamentets magt (empirisk) Nøgleforklaringen på EP’s magt er, om MR accepterer EP’s ændringsforslag. Og MR accepterer EP’s ændringsforslag, hvis også Kommissionen accepterer dem. Konklusion: Kommissionen bestemmer EP’s magt. Over tid har EP oplevet en strategisk udvidelse af magten. 20

Domstolen er etableret for at sikre optimale løsninger på politiske problemer: Kan illustreres ved fangernes dilemma-spillet Medlemsland B Medlemsland A Gennemfører ikke indre marked-regler (snyder) Gennemfører indre marked-regler (samarbejder) A: 0 B: 0 A: + 7 B: - 3 A: - 3 B: + 7 A: + 4 B: + 4 En uafhængig domstol kan sikre denne løsning

Fordele (og ulemper) ved uafhængige domstole - Uafhængige domstole er nødvendige for at sikre samarbejdet. - Men uafhængige domstole giver også en stor magt. - Det gælder sikkert især i de første år, hvor lovgiverne ikke kender deres præferencer. - Og det gælder især, hvis der er mange veto-spillere, som kan blokere for forandringer i Domstolens fortolkning. Dilemmaet består i, at uafhængige domstole er nødvendige, men at uafhængige domstole også kan virke udemokratiske.

EU’s legale system 1) EU’s primære ret: EU’s traktatgrundlag med ændringer. 2) EU’s sekundære ret: Afledt af EU’s traktatgrundlag. Foreslået af Kommissionen og vedtaget af Ministerrådet og Europa-Parlamentet: a) forordninger, b) direktiver, c) beslutninger og d) anbefalinger/ udtalelser. 3) EU’s retlige principper: a) legalitetsprincippet (retssikkerhed, proportionalitet), b) fire friheder (varer, tjenesteydelser, personer, kapitel), c) fundamentale menneskerettigheder (menneskerettighedskonventionen, Det europæiske Charter om fundamentale rettigheder), d) politiske rettigheder (transparens, subsidiaritet).

Domstolens arbejdsfelter: - Sager vedr. traktatbrud (f.eks. medlemsstat mod medlemsstat) - Sager vedr. gyldigheden af EU-retsakter (hvis en juridisk person er utilfreds med en retsakt) - Præjudicielle afgørelser (nationale domstole anmoder om en fortolkning af EU-retsakter) - Sager om passivitet (f.eks. Europa- Parlamentet mod Kommissionen om passivitet i forbindelse med transportpolitikken) - Tjenestemandssager vedr. EU-ansatte

”Forfatningsmæssiggørelsen” af det europæiske samarbejde - en gradvis proces, som især er iværksat af Domstolens skelsættende afgørelser: 1) Direkte effekt: van Gend en Loos-sagen = traktatgrundlagets artikler skal anvendes direkte i forhold til borgere og virksomheder. Det samme gælder direktiver, som ikke er implementeret, men som er forholdsvis præcise. EU-retsakter ligner med andre rod nationale love mere end internationale ”love”.

Forfatningsmæssiggørelsen” af det europæiske samarbejde 2) Forrang: Costa vs. ENEL-sagen = Domstolen slår fast, at forrangprincippet også gælder EUretsakter og –principper i tilfælde af konflikt mellem EU-regler og nationale regler. 3) EU-intern handel har primat: Dassonville- + Cassis de Dijonsagerne (gensidig anerkendelse) = nationale love, som hindrer fri samhandel (uden at meget væsentlige f.eks. sundhedsfarer er på spil) er ulovlige.

Samlet om EU’s ”forfatningsmæssiggørelse” - EU’s halvstatslignende træk går igen på lovgivningsområdet: - a) EU kan indgå aftaler og traktater med andre lande, som binder medlemslandene nu og i fremtiden, - b) medlemslande SKAL opfylde traktatgrundlagets bestemmelser og - c) EU-love er trængt dybt ned i den nationale lovgivning.

Forklaringer på EU-Domstolens stærke position 1) Domstolen har blot gjort, hvad man har bedt den om. Den har udfyldt legale ”huller” og dømt efter bogen. Problem: Direkte virkning og forrang havde medlemslandene ikke regnet med. Samt naivt at udelukke domstolenes egne interesser. 2) Domstolen er en politisk aktivistisk aktør med en selvstændig interesse i at fremme europæisk integration. Problem: Aktivismen er ikke lineær. Venter til tiden er moden.

Forklaringer på EU-Domstolens stærke position 3) Nationale domstole har styrket Domstolen på EU-plan, idet a) nationale domstole har fået mere magt via EU-samarbejdet, som hviler på juridiske redskaber og b) lavere nationale domstole anvender EU-retten til at få mere magt og prestige via muligheden for præjudicielle afgørelser. Problem: Ikke alle medlemslandes nationale domstole har taget EU-retten til sig med samme entusiasme. 4) Private interesser har styrket Domstolen p.g.a. lave søgsmålsomkostninger: a) kvindegrupper, fagforeninger, forbrugergrupper, b) importører/eksportører af varer og c) ”juristmiljøet”, et elitemiljø af advokater, som har fået mulighed for politisk magt. Problem: Virker konspirationsteoriagtigt.

Forklaringer på EU-Domstolens stærke position 5) Domstolen virker som medlemslandenes forlængede arm. Varetager blot deres langsigtede interesser og venter til tiden er moden. Domstolen holder sig altid tilbage,hvis en dom indebærer store omkostninger for medlemslandene. Problem: Der har været konfrontationer mellem medlemslande og Kommissionen.