IP-NU * oplæg og debat * 22. maj 2014 Stormagterne i en ny verdensorden: Humanitær intervention og kamp om indflydelsessfærer i lyset af Syrien og Ukraine Tonny Brems Knudsen Bygger på: TBK, ”Den Engelske Skole og den humanitære intervention i Libyen: Legitimitet, dilemmaer og stormagternes rolle”, i Andersson, Friese og Nielsen (red.), IP i Praksis, Jurist- og økonomforbundets Forlag, 2012, s. 107-128. TBK, ”The Responsibility to Protect: European contributions in a changing world order”, in Jørgensen/Laatikainen, Routledge Handbook on the European Union and International Institutions, Routledge, 2013, pp. 157-170. TBK, ”Danish Contributions in Syria and Mali: Active Internationalism in a Changing World Order”, DIIS, Danish Foreign Policy Yearbook 2014 (under udgivelse). Glavind, Knudsen, Valbjørn (red.), ”Den nye Engelske Skole: Det internationale samfund i det 21. århundrede”, Temanummer, Politica, december 2014.

I. Introduktion & disposition Introduktion: Stormagtsspillet og dets implikationer Den Engelske Skole: Stormagterne og humanitær intervention som fundamentale institutioner i det internationale samfund Ændringer i den internationale magtbalance Stormagternes forhold: Rivalisering, balancering eller koncert? Herunder: Ruslands fremfærd i Ukraine Værdier og værdisammenstød: Vesten versus resten? Humanitær intervention i en ny verdensorden? Libyen, Syrien, Mali, Congo, Centralafrikanske Republik… Konklusioner, ny verdensorden: Et bud og nogle alternativer

II. Den Engelske Skole: Stormagterne og humanitær intervention som fundamentale institutioner i det internationale samfund Den Engelske Skole = Teorien om det internationale samfund Fravær af central regering, men ordensbærende strukturer i sociologisk forstand: Fælles interesser og værdier + fælles normer og regler + fælles fundamentale institutioner og internationale organisationer Det internationale system er et særligt samfund, hvor der er en basal orden og elementer af retfærdighed (magtpolitik indlejret) Fundamentale institutioner: Historiske, konstitutive, foranderlige Stormagtsrollen som fundamental institution: Særlige rettigheder og pligter, særlig status, særligt ansvar (jf. også FN) Humanitær intervention og R2P som fundamental institution Solidaristiske og pluralistiske versioner af det internationale samfund: Et spørgsmål om samfundets indretning og dynamik Metode: Afdække fælles forståelser og praksismønstre -> fortolkende (og positivistisk). OBS: Værdien af casestudier

III. Ændringer i den internationale magtbalance Er en mere lige magtbalance under udvikling? (alle teorier) For: BRIKS-landene (Brasilien, Rusland, Indien, Kina, Sydafrika – de ”nye” stormagter) og ”andenbølge-landene” bliver stærkere økonomisk og får voksende indflydelse også politisk: De 4 oprindelige BRIK-lande har økonomiske, handelsmæssige, militære og politiske ressourcer, der kan supplere hinanden = en stærk koalition! Handel: Rusland og Brasilien: Olie, gas, jernmalm; Kina: Industriproduktion, stor efterspørgsel; Indien: Soft ware know-how, billig arbejdskraft. Politisk: 2 autokratier (med vetoret i FN’s Sikkerhedsråd) og 3 demokratier (med Sydafrika). Imponerende vækstrater (BRIK) – selv om krisen har ramt dem i varierende grad. Sydafrika tilfører afrikansk indflydelse, ressourcer, legitimitet.

III. Ændringer i den internationale magtbalance Er en mere lige magtbalance under udvikling? For: BRIKS-landene og andenbølge-landene kan omsætte økonomisk magt til politisk indflydelse: De 4 oprindelige BRIK-lande er vigtige for verdensøkonomien, og de har klaret sig godt under krisen -> højere politisk status og selvsikkerhed i internationale forhandlinger (særligt Kina) Økonomisk styrke er politisk styrke: Evnen til at straffe og belønne (eller give nogen privilegier og ikke andre) BRIKS-landene har hver især en dominerende rolle i deres egen region: Økonomisk, politisk og militær magt (Rusland og Georgien/Ukraine)

III. Ændringer i den internationale magtbalance Er en mere lige magtbalance under udvikling? For: USA’s/Vestens magt og indflydelse er faldet Krigene i Afghanistan og Irak slog fejl (manglende stabilitet og demokrati), mange lande afviste krigene og Præsident Bushs diktat under ’krigen mod terror’ Manglende succes og international kritik af ulovlig krigsførelse betød tab af prestige og legitimitet (stadig tydeligt jf. Syrien) Krigene demonstrerede hvor relativt lidt militær magt kan bruges til, mens andre magter har opnået resultater via økonomisk magt Krigene var med til at udløse USA’s økonomiske krise

III. Ændringer i den internationale magtbalance Er en mere lige magtbalance under udvikling? Imod: BRIKS-landene er ikke en sammentømret alliance eller blok (grænsestridigheder, demokratier vs. autokratier), sådan som NATO Imod: BRIKS-landene plages af ulighed, kriminalitet og korruption (og de rammes også af krisen) Imod: USA er stadig knusende overlegen militært Imod: USA, Europa, Vesten har stadig betragtelig ‘blød magt’ (attraktiv samfundsmodel / frihed), trods tab af legitimitet i forbindelse med ‘krigen mod terror’ Samlet: Der sker et magtskifte, men gradvist og stadig med USA/Vesten som én blandt flere ledende aktører USA må vende sig til ikke længere at være verdens eneste supermagt, men ”blot” den stærkeste blandt stormagterne. BRICS, især Rusland og Kina, må lære at forvalte den nye magt og status.

The changing balance of power Questions following from the changing balance of power: Structural Realists: What balance of power formations? Quests for regional hegemony? Liberal versus Realist theorists: How can and should the USA and the West react to the challenges of the changing balance of power? Shared leadership and inclusion (Liberal approaches) or competition and confrontation (Realist approaches)? A liberal world order in crisis / institutional change as key themes. International Society theorists (English School): How will the relationship between old and new powers evolve? Practices of great-power management as a key theme (great-power management and balance of power as fundamental institutions that are durable, but open for changes).

IV. Stormagternes forhold: Rivalisering, balancering eller koncert? Intens konkurrence mellem stormagter og blokke Oprustning og våbenkapløb Alliancer konfronterer hinanden, kamp om allierede Militære interventioner i indflydelsessfærer; stedfortræderkrige Intens rivalisering om ressourcer, herunder olie Modstående bud på samfundsmodel og verdensorden Sikkerhedsdilemma og gensidig frygt

IV. Stormagternes forhold: Rivalisering, balancering eller koncert? Tegn på rivalisering (mellem USA og Kina, Vesten og Resten)? Overordnet nej: BRIKS er ikke en rigtig alliance, (Kinas) oprustning er moderat, gensidig frygt ikke udtalt Men: Man er opmærksom på risikoen Men: USA søger baser og tætte allierede i Kinas nærområde (militært tyngdepunkt mod øst) = Kinas frygt (omringning) Men: Kina rejser krav i egen region (Kinesiske hav) og søger større regional indflydelse eller kontrol = USA’s frygt Men: Kina, Rusland og USA opererer med indflydelsessfærer (Russisk fremfærd i Georgien og Ukraine tyder på russisk revisionisme – men der er ikke åben/fuld rivalisering) Men: Kamp om ressourcer er en realitet

IV. Stormagternes forhold: Rivalisering, balancering eller koncert? Stormagterne søger ligevægt Stormagterne holder hinanden i skak Hård (militær) balancering: Ikke muligt for de ”nye” stormagter som bærende strategi, ikke påkrævet (a-våben) Blød (politisk, økonomisk, institutionel) balancering: Ja, muligt og ønsket af nye stormagter (T.V. Paul; R. Pape) Blød balancering = politisk modvægt, de-legitimering, samarbejdsmønstre vendt mod andre magter/blokke

IV. Stormagternes forhold: Rivalisering, balancering eller koncert? Tegn på blød balancering (BRICS mod USA og Vesten) Nye grupperinger mere eller mindre vendt mod USA og Vesten, f.eks. BRIKS som koalition og Shanghai Cooperation. Økonomisk og politisk samarbejde udenom Vesten generelt. En blokerende (Syrien 2011-2014), kontrollerende (Libyen 2011) eller de-legitimerende (Irak 2003) politik overfor Vestlig intervention. En blokerende eller opdæmmende politik overfor vestlig værdiudbredelse generelt (men også af og til imødekommelse). Krav om indflydelse i internationale organisationer. Vestens bløde balancering af BRICS: De-legitimerer autokratier og deres veto mod humanitær intervention (Syrien); kræver international økonomisk og politisk ansvarlighed

IV. Stormagternes forhold: Rivalisering, balancering eller koncert? Hård afbalancering (som undtagelse!) Ruslands intervention i Georgien i 2008 (for at holde områderne Abkhazien og Sydossetien under russisk kontrol) – USA og Vesten kunne næsten intet gøre…. Ruslands indlemmelse af Krim 2014 samt aktuelle forsøg på at dominere, løsrive eller indlemme det østlige Ukraine! A) Rusland søger kontrol over det ”nære udland”: regionalt hegemoni, sikkerhed, russere udenfor grænserne = Revisionisme! B) Rusland søger også status som fuld anerkendt stormagt! -> Styrke skal vises, men accept skal også vindes! C) Vesten vakler mellem blød og hård afbalancering af Rusland = Tendenser til kamp om indflydelsessfærer, hvor stormagterne afbalancerer hinanden (USA-Rusland; USA-Kina)

IV. Stormagternes forhold: Rivalisering, balancering eller koncert? En praksis for samarbejde og gensidig tilbageholdenhed mellem stormagterne En grundlæggende enighed om verdensorden, herunder bærende principper og institutioner samt international økonomisk orden Fælles principper for håndtering af konflikter rundt om i verden OBS: Obama inviterer til koncert!

IV. Stormagternes forhold: Rivalisering, balancering eller koncert? Tegn på koncert (Vestlige stormagter og BRIKS) Krig mellem stormagter synes udelukket. FN’s Sikkerhedsråd som ramme for fred og sikkerhed (herunder kollektivt vedtaget/udført militær intervention, f.eks. i Libyen 2011, Mali 2012-14, Congo 2013, Centralafrikanske Republik 2014). USA respekterer nu i højere grad veto og ‘regionalt ejerskab’ i sikkerhedsrådet (men opgøret om Syriens giftgasangreb i august 2013 antyder, at der er grænser for USA’s accept af veto) G-20 = inklusion af vækstøkonomier i den økonomiske orden Grundlæggende enighed om en liberal-kapitalistisk økonomisk orden (med forskellige modeller: Statskapitalisme hos BRICS, mindre regulering hos Vesten)

IV. Stormagternes forhold: Rivalisering, balancering eller koncert? Samlet om stormagtsforholdet i den aktuelle verdensorden: Blød balancering kombineret med hård balancering og elementer af koncert (som af og til slår igennem konkret)! Stormagternes forhold er åbent og omskifteligt i den aktuelle verdensorden – flere praksismønstre gør sig gældende (med interesser, status og ”regionalt ejerskab” som dynamiske faktorer) Over tid kan et praksismønster blive det altdominerende – men skift mellem forskellige praksismønstre / forskellige former for stormagtsstyring kan godt blive det permanente billede i en multipolær, kompleks verdensorden

V. Værdier og værdisammenstød To værdisæt: Vesten versus resten? En forsimpling, men: Vestens værdier Demokrati, frihed, menneskerettigheder, liberal markedsøkonomi Tredje verdens værdier (ofte fremført af BRICS) Suverænitet, selvbestemmelse, ikke-intervention, lighed, udvikling, anti-imperialisme og anti-kolonialisme

The Third World (and BRICS) on (humanitarian) intervention and the R2P: ”Regional ownership” Basic Third-World orientation on sovereignty and humanitarian intervention: Fear of neocolonialism, imperialism and Western abuse; self-determination as an essential Third-World value But humanitarian intervention is possible, especially if there is regional control and ownership: Authorization and participation by regional organizations and key states (cf. the Charter of the African Union) The Charter of the African Union on humanitarian intervention, Art. 4(h) “The Union shall function in accordance with the following principles: (…) 4(h)The right of the Union to intervene in a Member State pursuant to a decision of the Assembly in respect of grave circumstances, namely war crimes, genocide and crimes against humanity” BRICS have made the case for regional ownership for years! = Ambigious position on the R2P/humanitarian intervention (it depends….)

VI. Humanitær intervention i en ny verdensorden? Humanitær intervention i Libyen, marts 2011: Ny enighed om humanitær intervention (koncert på overfladen) Bl.a. grundet Den Arabiske Ligas regionale ejerskab og fraværet af stærke nationale stormagtsinteresser FN-mandat: Militær beskyttelse af byer og civile under angreb (humanitær intervention fra luften) Men blød afbalancering (anført af BRICS) fortsatte under implementeringen Regimeskiftet i Libyen førte til (reel og taktisk) hård kritik af NATO og de vestlige stormagter fra især Rusland og Kina

Humanitarian intervention in Libya, 2011 Strong recommendation of a no-fly zone and use of necessary measures by the League of Arab States directly to the UN Security Council became the game changer just before the fall of Benghazi China (here the UN ambassador during the vote on UN SC Resolution 1973) and other BRICS referred directly to this regional ownership as the basis for their acceptance (they abstained) of the resolution: “We support the Security Council’s adoption of appropriate and necessary action to stabilize the situation in Libya as soon as possible, and to halt acts of violence against civilians. (…) China is always against the use of force in international relations. (...) China has serious difficulty with parts of the resolution. Meanwhile, China attaches great importance to the relevant position by the 22-member Arab League on the establishment of a no-fly zone over Libya. We also attach great importance to the position of African countries and the African Union. In view of this, and considering the special circumstances surrounding the situation in Libya, China abstained from the voting on resolution 1973.”

Humanitarian intervention in Libya, 2011 The regional ownership by the League of Arab States paved the way for both heavy sanctions (including ICC-referral) in UN SC Resolution 1970 (26 February 2011) and military intervention from the air (UN Security Council Resolution 1973 (17 March 2011) China, Russia, India, Brazil and South Africa all indicated that they supported or accepted these resolutions because of the recommendations by the League of Arab States BRICS wanted great-power status by showing responsibility and leadership: All 5 BRICS on the UN SC in this period; Libya seen by the West as a test of India’s, Brazil’s and South Africa’s abilities as future permanent UN SC members; BRICS had increasingly supported UN peace operations; Brazil launched the “Responsibility While Protecting” -> Concerted action on Libya possible at the adoption of res. 1973

Humanitarian intervention in Libya, 2011 Concerted action (or tactical consent by the BRICS) at the adoption of UN SC Resolution 1973 soon gave way to controlling measures and (renewed) soft balancing by BRICS (in tough language) during the mainly Western intervention, especially after offensive bombings of Gaddafi-forces going beyond the UN SC authorization “to take all necessary measures to protect civilians and civilian populated areas under threat of attack…” (cf. UN SC Resolution 1973) The humanitarian intervention in Libya, and the new working relationship between the great powers, were arguably discredited by the offensive Western military support of regime change in Libya Qualification: The critique of the intervention in Libya was used by especially Russia and China to justify their veto-policies on R2P-measures in the ongoing conflict and atrocities in Syria

Humanitarian intervention in Côte d’Ivoire, 2011 Humanitarian (and democratic) intervention in Côte d’Ivoire (UN SC Resolution 1975, 30 March 2011): How can this be explained? Regional ownership by the African Union (advocating humanitarian intervention and democratic regime change in respect of the national election) convinced BRICS not to block or veto military steps A complex situation with already existing authorizations (renewed and strengthened) of UN and French military operations in cooperation with the African Union (track dependence) The AU had invested prestige in the election and attempts to persuade President Gbagbo o accept the result Considered an African question by BRICS -> concerted action possible

VI. Humanitær intervention i en ny verdensorden? Syrien Hvorfor ikke humanitær intervention eller FN-sanktioner mod Syrien 2011-2013 (før angrebet med kemiske våben i august 2013)? Rusland og Kina afbalancerer USA og Vesten med veto i FN’s Sikkerhedsråd og (russisk) hjælp til Assad – læser konflikten som et stormagtsspil om magt og regional indflydelse Rusland har direkte nationale interesser på spil (en alliereret kan falde), Kina forsvarer sit syn på suverænitet og orden Den Arabiske Ligas regionale ejerskab er denne gang ikke nok (og ligaen er splittet) Men Indien, Brasilien og Sydafrika har ikke stået last og brast med Rusland og Kina hele vejen (de har støttet hårdere sanktioner mod Syrien i FN!

The Responsibility to Protect in Syria 2011-2014 The League of Arab States recommended sanctions and a transitional government in late 2011 and 2012 but was overruled by Russia and China in the UN Security Council (regional ownership not decisive) But India, Brazil and South Africa (IBSA) have supported UN sanctions on several occasions (regional ownership still matters / IBSA are not automatically opposed to R2P and humanitarian intervention) Strong regional powers (especially Iran and Saudi Arabia as well as Quatar) have opposing interests (and the League is no longer united if it ever was on Syria) Very complicated situation between a number of warring factions Soft (vetos; naming and shaming) and hard (military support of warring factions; threats of force in Syria) balancing very evident

The Responsibility to Protect in Syria 2011-2014 How can the Russian-American compromise on the destruction of Syria’s chemical weapons in September 2013 be explained (UN SC Resolution 2118, 27 September 2013): The use of chemical weapons in August 2013 meant that the Assad regime crossed US-president Obama’s red line (= US prestige at stake) Massive media attention Russia and China feared that the US would bypass the UN Security Council (and thereby demonstrate that they still can!) to punish the Assad regime and maybe tip the balance of power in Syria The USA feared to be dragged into another hopeless and unpopular war -> Hard balancing gave way to momentary concerted action on the destruction of Syria’s chemical weapons (but Geneva II failed and war and atrocities go on)

(Humanitarian) intervention & the R2P in Mali 2012-2013 The civil war and intervention in Libya spilled over into Tuareg rebellion, Islamist terrorist infiltration, spreading anarchy and violence in Mali from early 2012 The interim Malian government and the army were threatened by collapse in January 2013 following the fall of key-town Konna Regional support (ECOWAS and the AU) of the deployment of an African force -> UN SC authorized AFISMA on 20 December 2012 France moves fast and intervenes in January 2013 to prevent the collapse of Mali France had the support of the Malian government, ECOWAS and the UN – African and other troops joined the French force BRICS saw this as collective intervention for regime stabilization! The Western powers agreed (order, combat of terrorism) and stated humanitarian reasons as well -> Concerted and regionally sponsored peace support and R2P action

VI. Humanitær intervention i en ny verdensorden? Humanitær intervention & ”Responsibility to Protect” fremover Der er bevægelse i BRICS vedrørende R2P: Brasilien lancerer ”Responsibility while Protecting” som variant af FN’s ”Responsibility to Protect”, Kina lancerer ”Responsible Protection” – som kritik af Vesten, men det signalerer samtidig bevægelse, Sydafrika er påvirket af en mere positiv afrikansk holdning til humanitær intervention Rusland og Kina er derfor reelt under pres i spørgsmålet om humanitær intervention og ”ansvaret for at beskytte”: De kan ikke bare afvise disse principper og dette ansvar. Konklusion: Spørgsmål om humanitær intervention kan fortsat føre til både afbalancering og samarbejde. Det er de stormagtsmønstre, som altid vil være i spil.

Proposals by BRICS on humanitarian intervention and the R2P Brazil’s ”Responsibility While Protecting” (launched in November 2011): A natural continuation of Brazil’s engagement in peacekeeping and humanitarianism under Lula RWP promises Brazilian support for R2P as well as critical control (a pro-active doctrine for a responsible stakeholder) RWP-principles: Firm accountabilty for R2P-action; exclusive civilian protection; more good than harm; reconstruction; fight against poverty

Proposals by BRICS on humanitarian intervention and the R2P China’s ”Responsible Protection” (Ruan Zongze, Vice President of China Institute of International Studies, 15 March 2012 - looks semi-official) A natural continuation of China’s non-interventionist policy, but now inside the R2P-agenda and framework (a defensive doctrine for a more involved great-power) Following regional ownership in Libya and Côte d’Ivoire, and a loss of great-power prestige due to veto’s on Syria, ”Responsible Protection” (RP) can be seen as a Chinese attempt to regain initiative and legitimacy without giving up on the basically non-interventionist policy RP-principles: Only for civilian protection and regional stability; humanitarian intervention only with UN SC authorization; diplomacy must be pursued patiently before intervention; no regime change; sustained support of reconstruction; firm accountabilty for R2P-action

Does regional support of humanitarian intervention/R2P-action in Libya, Côte d’Ivoire, Syria and Mali signal a shift in attitude of the Third World? Yes, regional organizations like the AU, the Arab League and ECOWAS are now able and willing to set the agenda on R2P-action, and to contribute, depending on the circumstances (they are in business!) Yes, regional organizations have become important to the legitimacy and thus the possibility of humanitarian intervention But regional ownership (the AU in Côte d’Ivoire, the Arab League in Libya) does not always decide the outcome (no strong R2P-action against Syria in spite of Arab League (and Turkish) recommendation) But fear of imperialism and abuse, and defence of sovereignty remain strong drivers Control over (or supervision of) humanitarian intervention is the key to Third-World organizations (and BRICS) ”Regional ownership” can be decisive when the great powers call for burdensharing and when a crisis is considered a regional problem (threat to regional order). It may also tip the balance in the absence of strong great-power interests.

The future of humanitarian intervention and the R2P An open game, also after Syria: The great-power game on humanitarian intervention and the R2P will probably shift between soft (or hard) balancing and concerted action Regional ownership will work in favor of R2P action and humanitarian intervention in some cases – like in Côte d’Ivoire and Libya in 2011 (and Mali, Congo, C.A.R. 2012-2014) The R2P will still set an agenda (helped by the media) – putting the international community (also BRICS) under humanitarian pressure Libya may have strengthened the opposition towards the R2P, but Syria may weaken it! (international criticism of complicity and failure, especially if the great powers cannot get a new Geneva round going The Ukraine and the illegal annexation of the Crimea: A game of hard balancing, but in Russia’s self-declared sphere of influence Soft balancing - combined with hard balancing on the one hand and concerted action on the other - still the likely great-power practices

VII. Konklusioner, ny verdensorden: Et bud og nogle alternativer Flere magtcentre + forskellige værdier = forhandlet verdensorden! Alternativer: - Konfliktbundet verdensorden (stormagtsrivalisering, hård balancering eller Nord mod Syd) - Mangel på verdensorden (fragmentation, manglende styring) - Decentral verdensorden (indflydelsessfærer eller regionale organisationer)

Humanitær intervention defineret Humanitær intervention = diktatorisk eller tvangsbaseret indblanding i en stats indre anliggender med det formål (1) at beskytte denne stats befolkning, eller dele af den, mod alvorlige overgreb, f.eks. forbrydelser mod menneskeheden eller folkemord eller (2) at afværge en humanitær katastrofe. -> Humanitær intervention = (militær) tvang på et humanitært grundlag .

FN’s nye princip: ‘The Responsibility to Protect’ ‘In this context we are prepared to take collective action, in a timely and decisive manner, through the Security Council, in accordance with the Charter, including Chapter VII, on a case-by-case basis and in cooperation with relevant regional organizations as appropriated, should peaceful means be inadequate and national authorities are manifestly failing to protect their populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity.’ ‘The Responsibility to Protect’ som inkluderet i slutdokumentet fra FN’s “2005 World Summit Outcome”, General Assembly, A/RES/60/1, 24 October 2005, p. 30:

Værdier og værdisammenstød Det liberale værdi-dilemma: Tvang eller tilbageholdenhed (imposition vs. restraint)! Tvang: Magtanvendelse til fordel for værdier og principper (USA under præsident Bush jr. – især angrebet på Irak 2003) Tilbageholdenhed: Diplomati, forhandling, eksemplets magt (præsident Obamas udgangspunkt) Engagement: Økonomisk og politisk pres, kollektiv/forhandlet intervention (FN, folkeret), globalt samtykke, regionalt ejerskab (Obama under Det Arabiske Forår)

Teoretiske perspektiver på verdensorden: 4 dimensioner