Offentlig ledelse og udvikling, 22.02.05 Liberalisering i den private sektor: El, bolig og telekommunikation Ole Jess Olsen Elektricitet (energiforsyning.

Præsentationer af emnet: "Offentlig ledelse og udvikling, 22.02.05 Liberalisering i den private sektor: El, bolig og telekommunikation Ole Jess Olsen Elektricitet (energiforsyning."— Præsentationens transcript:

1

2 Offentlig ledelse og udvikling, 22.02.05 Liberalisering i den private sektor: El, bolig og telekommunikation Ole Jess Olsen Elektricitet (energiforsyning i det hele taget), boliger og telekommunikation er traditionelt sektorer med omfattende offentlig regulering Offentligt ejerskab har også været udbredt i de tre sektorer Hvorfor mon det?

3 Disposition Introduktion til liberalisering i elsektoren: overgang fra monopol til konkurrence Lidt om konkurrence- og monopolregulering i elsektoren Markeder og samspil mellem markeder Liberalisering i telesektoren Om auktioner og tildeling af mobillicenser Reguleringen af boligmarkedet og nogle af konsekvenserne Hvad vil en liberalisering betyde?

4 Introduktion til liberalisering i elsektoren: overgang fra monopol til konkurrence Elsektoren er sammensat af nogle fabrikker (kraftværker), der gennem et høj- og lavspændingsnet leverer el til forbrugerne (virksomheder og husholdninger) Tidligere blev elforsyningen drevet som et reguleret monopol, hvor forbrugerne kun kunne købe strøm hos det lokale eldistributionsselskab I dag er der indført konkurrence, således at forbrugerne frit kan vælge den leverandør, de vil købe hos (såkaldt ”tredjeparts adgang”) Men det er der ikke så mange, der benytter sig af

5 Elsystemet

6 Introduktion til liberalisering i elsektoren: overgang fra monopol til konkurrence Organisatorisk er elselskaberne blevet delt op i monopol (drift af elnettene) og konkurrence (produktion og handel med el) Baggrunden for liberaliseringen i Danmark (indført i 2000-2004) er EU-direktiver for at udbrede det ”indre marked” til energisektoren samt nogle ”aktivistiske” lande som England og de andre nordiske lande Både el handles over landegrænserne

7 Lidt om konkurrence- og monopolregulering I Danmark reguleres konkurrence af Konkurrencerådet/- styrelse med hjemmel i konkurrenceloven Denne lov og dens administration er i de senere år blevet integreret med EU’s konkurrencelov og –regulering Lovens målsætning er at fremme en samfundsøkonomisk effektiv ressourceanvendelse, som netop opfyldes af et marked med perfekt (fungerende) konkurrence Virkelighedens markeder er ikke fuldkomne, og virksomheder har altid et økonomisk incitament til sætte konkurrencen ud af kraft ved at lave aftaler og udnytte markedsmagt

8 Lidt om konkurrence- og monopolregulering Nogle gange vurderes det, at det ikke er praktisk muligt eller samfundsøkonomisk hensigtsmæssigt at etablere fungerende konkurrence Det gælder ved såkaldte naturlige monopoler, der repræsenterer et markedssvigt Et naturligt monopol forekommer, når det er billigere at forsyne et marked gennem én end gennem flere virksomheder Det skyldes som regel, at gennemsnitsomkostningerne er faldende (faldende eller konstante marginalomkostninger) inden for det relevante afsætningsområde

9 Naturligt monopol Kr. kWh Efterspørgsel Udbud (MC) Gns. Omk. (AC) Pris=MCPris=AC Tab ved pris=MC

10 Regulering af netmonopolet Nyere økonomisk teori har udviklet modeller for monopolregulering, hvor den regulerende myndigheds manglende information medtænkes Det skulle bedre end den tidligere reguleringsform, hvor virksomhederne blot indrapporterede deres omkostninger, sikre, at de er omkostningseffektive I Danmark bruges to sådanne principper: –Målestokskonkurrence (bench-marking) hvor virksomhederne spilles ud mod hinanden og dermed tvinges til at afsløre deres omkostninger –Prisloft, hvor virksomheden hvert år bliver pålagt at rationalisere med en bestemt procent, som myndighederne fastsætter

11 Regulering af netmonopolet Den danske indtægtsramme regulering, der skulle sikre den samfundsøkonomiske effektivitet hos netselskaberne, har ikke virket efter hensigten Virksomhederne udfylder ikke rammen – de tager lavere priser end de må Reguleringen er i praksis meget bureaukratisk, hvilket både kræver mange administrative ressourcer (transaktionsomkostninger) og lægger op til forhandlingsspil mellem branche og myndigheder, som også bidrager til at fjerne virkeligheden fra teoriens ideal

12 Markeder og samspil mellem markeder Elmarkedet består i dag af flere markeder: –En gros og detailmarker for handel med el –Fysiske og finansielle markeder –Grønne markeder En diskussion af, hvordan liberaliseringen virker, må også se på disse markeder og hvordan de fungerer Når Elsam producerer el, sælger de det på en gros markedet Det kan enten ske direkte gennem en leveringskontrakt med en en gros kunde til en aftalt pris

13 Markeder og samspil mellem markeder Eller indirekte ved at sælge på den nordiske elbørs, hvor der hver time noteres en pris (udregnet som lærebogens markedskryds) Kunden (et handelsselskab eller en stor virksomhed) køber tilsvarende på børsen til den her noterede pris På detailmarkedet køber kunderne fra et elhandelsselskab, der betjener denne del af markedet Det kan ske gennem flere typer kontrakter De fleste danske kunder køber gennem kontrakter, hvor handelsselskabet justerer prisen efter dets omkostninger uden at forhandle med kunderne

14 Markeder og samspil mellem markeder Nogle producenter og kunder kan opfatte det som et problem, at børsprisen for el til tider drøner op og ned Det kan være en stor industrivirksomhed, der ønsker at have styr på sine fremtidige omkostninger For sådanne aktører er det muligt at bruge finansielle markeder til at risikosikre deres kontrakter om fysisk køb/salg af el De køber en såkaldt forward kontrakt, som indeholder en elpris på et bestemt tidspunkt i fremtiden Modparten er andre aktører, der spekulerer i en gevinst (hvis børsprisen viser sig at være lavere)

15 Markeder og samspil mellem markeder Liberaliseringen af elsektoren har sat spørgsmålstegn ved den direkte styring gennem aftaler og påbud for at sikre hensynet til miljøet Der er derfor designet markeder til at løse disse problemer Det er indført for svovlforurening (i USA og til dels i Danmark) samt for CO 2 (i EU i henhold til Kyoto- protokollen) For at støtte vedvarende energi er der i flere lande (Sverige, foreslået i Danmark) indført et særligt marked for VE-certifikater

16 Spot VE-certifikater Forbrugere VE-producenter Konventionelle producenter Finansiel handel Fysisk handel > G i National eller international International Emis. kvoter < E i National eller international Dagens elmarked

17 Liberalisering i telesektoren Telesektoren har gennemgået en tilsvarende liberalisering som elsektoren Teknologien gør det vanskeligt at lave et klart snit mellem monopol (net) og konkurrence (tjenester) I stedet reguleres nogle tjenester hos den særskilt af IT- og Telestyrelsen, herunder tildeling af mobiltelefoni licenser De frekvenser, der benyttes af mobiloperatører, er en knap naturressource, der ikke blot som andre varer og tjenesteydelser kan reproduceres ved indsats af flere produktionsfaktorer

18 Om tildeling af mobillicenser Båndet for radiofrekvenser er begrænset – forskellige dele af båndet er reserveret bestemte tjenester Staten tildeler efter forskellige allokeringsmekanismer: –Først til mølle –Skønhedskonkurrence (offentligt udbud) –Lodtrækning –Auktioner Hvad er fordele og ulemper ved de enkelte mekanismer i hvilke situationer?

19 Om auktioner og tildeling af mobillicenser Auktioner er en allokeringsmekanisme, som kan fordele et gode blandt interesserede købere på en samfunds- økonomisk rigtig måde (dvs. de, der værdsætter det mest, får det først) Det er ikke noget, økonomer har opfundet Der findes forskellige praktiske auktionsformer, som anvendes i forskellige situationer Økonomerne har blot analyseret de enkelte formers opfyldelse af forskellige samfundsøkonomiske kriterier

20 Om auktioner og tildeling af mobillicenser Den engelske auktion, der bl.a. bruges ved kunst-, fiskeri- og politiets cykelauktioner er nok den mest kendte Den kaldes også first price open cry, idet auktionen foregår åbent, deltagerne byder op til ingen højere og vinderen betaler den annoncerede pris Den hollandske auktion bruges f.eks. ved bogauktioner Her udbydes den eftertragtede genstand til en høj startpris, der sænkes, indtil nogen vil købe den – auktionen foregår også åbent Private eller fælles værdier?

21 Om auktioner og tildeling af mobillicenser Der kan være problemer med strategisk interaktion (aftalt spil) mellem dem, der byder Og vinderens forbandelse (winners curse), der er et empirisk observeret fænomen, hvor vinderen af en auktion har budt for meget Der er flere forklaringer på den bagvedliggende årsag (f.eks. Psykologiske) Der er to måder at variere de klassiske auktioner på Den ene består i at anvende lukkede bud (first price sealed bid), så der ikke er interaktion mellem deltagerne

22 Om auktioner og tildeling af mobillicenser Den anden består i at tage en anden end den højeste pris (f.eks. second price sealed bid) Den sidste, der også kaldes Vickrey-auktion efter kendt amerikansk økonom (nobelpristager), kan vises at have de bedste samfundsøkonomiske egenskaber (den, der vurderer genstanden højest, får den) Det skyldes, at ens eget bud ikke direkte bestemmer prisen, hvorfor det er smart at fortælle sandheden

23 Om auktioner og tildeling af mobillicenser Den danske auktion over 3G licenser skete efter ret blandede erfaringer i en række andre lande Og på et tidspunkt, hvor vurderingen af telemarkedet generelt var for nedadgående Problemer i Europa med få udbydere med stor risiko for strategisk adfærd (etablerede, statslige teleselskaber) Hvad bestemmer, hvad en auktionsdeltager vil byde? I Danmark anvendte man med succes en ”fourth price sealed bid” auktion (succeskriterierne var mange penge til staten og nye deltagere på markedet)

24 Hvad er der galt med boligmarkedet? Det danske boligmarked er skævvredet i forhold til normale markeder Der er ingen sammenhæng mellem boligens pris og dens størrelse og kvalitet Prisen for at bo i ellers ensartede nabolejligheder kan variere med en faktor en, to og op til mere end ti Selv om der er kommet mange flere boliger i de sidste årtier, oplever nogle grupper knaphed Skævvridningen er et resultat af halvhjertede forsøg på at løse problemerne og af kortsigtede løsninger på fordelingsproblemer med stor politisk bevågenhed

25 Udviklingen på det danske boligmarked Der er i de sidste 40 år kommet mange flere boliger til en kun svagt stigende befolkning Prisudviklingen for markedsomsatte boliger er steget nogenlunde som forbrugerprisindekset Der er sket en forskydning væk fra privat udlejning til ejerboliger, andelsboliger og almennyttige boliger Hver af disse boligformer har deres helt egen regulering Det har ført til, at omkostningerne varierer stærkt efter boligform

26 Udviklingen på det danske boligmarked

27

28

29 Der udbetales årligt over de offentlige kasser meget store direkte og indirekte tilskud til de forskellige boligformer Det Økonomiske Råd har prøvet at beregne ”user cost” for de forskellige boligformer (se DØRS, Dansk økonomi, forår 2001, kap. III, www.dors.dk) De offentlige reguleringer giver også forskellige grupper fordele Hvis man beregner fordelen i forhold til en (hypotetisk) markedsleje er det muligt at beregne ”reguleringsgevinsten” ved huslejereguleringen

30 Udviklingen på det danske boligmarked

31

32

33

34

35 Argumenter for regulering Forekommer ”markedssvigt” på boligmarkedet, som kan motivere systemet med reguleringer og subsidier? Eksterne effekter (bolig og sundhed) Ufuldstændig konkurrence (ulige forhold mellem lejer og udlejer) Økonomisk usikkerhed som følge af asymmetrisk information mellem køber og sælger af bolig Fordelingshensyn over for de fattige og svage

36 Argumenter for regulering Økonomernes indvending mod disse regulerings- argumenter er, at problemerne kan løses ved mindre forvridende indgreb Og at virkningerne nogle gange er stik mod den erklærede hensigt Et eksempel på dette er fordelingsvirkningerne af boligpolitikken, hvor det f.eks. har vist sig, at det er de veluddannede, velstillede og ældre lejere, der får de største gevinster ud af huslejereguleringerne, der ellers skulle sikre de fattige

37

38 Argumenter for liberalisering Reguleringerne skaber et forkert udbud af boliger: –F.eks. for lille udbud af nogle boligtyper som private udlejningslejligheder Reguleringerne er også på anden måde samfundsøkonomisk uhensigtsmæssig –F.eks. ved at låse folk fast til deres boliger og således fordyre mobiliteten i samfundet (arbejdsmarked, transport) Fordelingshensyn tilgodeses ikke Skatterne kan nedsættes betydeligt og således bidrage til færre forvridninger af økonomien

39 Afslutning Er liberalisering og markedsdannelse altid løsninger på de allokerings- (samfundsøkonomisk efficiens) og fordelingsproblemer, der findes i forskellige sektorer? Gennemgangen af el, mobiltelefoni og boliger giver meget forskellige svar Markedsdesign og regulering er altid vigtigt