Thomas Bredgaard, lektor, ph.d.,

Præsentationer af emnet: "Thomas Bredgaard, lektor, ph.d.,"— Præsentationens transcript:

1 Erfaringerne med brugen af eksterne leverandører i beskæftigelsespolitikken
Thomas Bredgaard, lektor, ph.d., Center for Arbejdsmarkedsforskning ved Aalborg Universitet (CARMA) Arbejdsmarkedskommissionen, 21. feb. 2008

2 De to store beskæftigelsesreformer
Indholdsskifte i beskæftigelsesindsatsen Hurtigst muligt i arbejde Det skal kunne betale sig at arbejde Neddrosling af uddannelsesaktivering Nye styringsformer på beskæftigelsesområdet Decentralisering af driftsansvar og centralisering af styring Lokale jobcentre Udlicitering Kontraktstyring

3 Hvorfor udlicitering? Højere effektivitet Bedre kvalitet
Mindre bureaukrati Højere effektivitet (billigere): Flere kommer hurtigere i arbejde hvilket skaber ressourcebesparelser. Underliggende ideologisk antagelse: Private serviceudbydere er per definition mere omkostningseffektive og resultatorienterede end offentlige bureaukratier) Højere servicekvalitet (bedre): Nye innovative metoder og instrumenter, mere målrettede og individuelle serviceydelser, og større valgfrihed for den enkelte ledige. Mindre bureaukrati: Større fleksibilitet i opgavevaretagelsen. Mere smidig og responsiv implementeringsstruktur. Markedets usynlige hånd frem for statens synlige hånd. Men husk: Dette er ikke en ”rigtigt marked”, men et ”kvasi-marked”; (1) Ikke alle udbydere er motiverede af økonomiske incitamenter eller privatejede, (2) der er tale om offentlig efterspørgsel og ikke privat, (3) valgfriheden ligger ikke entydigt hos brugeren, men er ofte delegeret til køberen (myndighederne). Der er således også argumenter for det modsatte: At transaktionsomkostningerne stiger, at der opstår højere ulighed i servicetildelingen (creaming og parkering), og at bureaukratiet øges (et kvasimakred er ikke selvregulerende).

4 Former for offentlig styring
Konkurrence Offentlig regulering Lav Høj Bureaukratisk model (regler) Kontraktstyring (interne kontrakter) Leverandørmodel (aftaler) Udbudsmodel (eksterne kontrakter) JC Kilde: E. Sol & M. Westerweld (2005): Contractualism in employment Services”, Kluwer Law International.

5 Undersøgelsesspørgsmål
Hvordan fungerer en udbudsmodel på beskæftigelsesområdet i.f.t. intentionerne? Hvilke konsekvenser har udbudsmodellen for indholdet i beskæftigelsespolitikken? Hvilke konsekvenser har udbudsmodellen for de politiske styrings- og reguleringsmuligheder?

6

7 To faser i implementering af udbudsmodellen i Danmark
: Udlicitering af kontaktforløb for at skabe volumen Ressourcestrategi frem for kompetencestrategi Forsikrede ledige: Markant udvidelse af eksisterende marked Ikke-forsikrede ledige: Sporadiske erfaringer 2007- Brug af ”andre aktører” i nye lokale jobcentre (Beskæftigelsesministerens handlingsplan fra 2005) Ingen minimumskontaktforløb til ”andre aktører” Klar arbejdsmarkedspolitisk begrundelse for afgrænsede målgrupper Én national betalingsmodel Mere central styring (ny betalingsmodel, resultatopfølgning, tilsyn og kontrol)

8 Det danske beskæftigelsessystem (fra 2007)
Statslig finansiering af forsørgelse og indsats Serviceudbud BER Rammeudbud RBR Overvågning og opfølgning på effekter og resultater Tvangs-udlicitering Jobcentre Landsdækkende serviceudbud: Gennemføres af AMS, og stilles frivilligt til rådighed for jobcentrene (aktuelt: kontakt- og aktiveringsforløb for to afgrænsede målgrupper) Statslige rammeudbud: Gennemføres af Regionsdirektøren efter inddragelse af RBR og godkendelse fra BM. For målgrupper med særlig problemer ift. arbejdsmarkedet, og er spredt på tværs af jobcentre og kræver en specialiseret indsats. Jobcentrene har pligt til at anvende de andre aktører der er omfattet. Dog fritagelse efter ansøgning. Kommunalbestyrelsen skal fastsætte måltal for hvor stor en andel af beskæftigelsesindsatsen der skal varetages af andre aktører Staten og kommunen i jobcenteret skal samarbejde om inddragelsen af andre aktører (bl.a. mål og strategi i beskæftigelsesplanen, fælles udbud, ramme- og delaftaler) Staten og kommunen i et jobcenter kan samarbejde med andre jobcentre om inddragelsen af andre aktører (f.eks. fælles udbud, ramme- og delaftaler) Beskæftigelsesministeren kan pålægge jobcentre at bruge andre aktører, hvis de underpræsterer B C LBR Udbud S K K Måltal KB Kommunal finansiering af forsørgelse og indsats

9 Beskæftigelsesministeren
»Jeg kan ikke komme i tanke om et fortilfælde i dansk politik, hvor der på så kort tid er lykkedes at skabe et så stort marked helt fra grunden.« (Nyt fra Beskæftigelsesministeriet 2004).

10 Andel af forsikrede ledige, som henvises til ”andre aktører” (2003-2007)
Kilde:

11 Markedsstruktur Et gennemsigtigt og ustabilt marked for forsikrede ledige Central udbuds- og betalingsmodel for at øge transparens og mindske transaktionsomkostninger Økonomisk risiko overflyttes til udbyder Stærk priskonkurrence Faldende volumen (kort sigt) Begrænset reel valgfrihed Et uigennemskueligt og (formentlig) voksende marked for ikke-forsikrede ledige Ikke udbudspligt for kommunerne Bedre muligheder for partnerskab og brug af leverandørmodeller Jobcentre oplever markant produktionspres (refusionsregler) Krav om opstilling af måltal og strategi for AA

12 Antal rammeaftaler og markedsandele
Andel i procent, 2003 Antal rammeaftaler, 2005 procent, 2005 Antal rammeaftaler2007 Andel i procent, 2007 Private virksomheder 94 51% 222 62% 83 79% Uddannelses-institutioner 38 20% 59 16% 5 5% Fagbevægelsen/ a-kasser 25 13% 44 12% 3 3% Konsortier 19 10% 16 4% 13 Andre 10 1 1% I alt 186 99% 360 105 100% Kilde: Oplyst af Arbejdsmarkedsstyrelsen. 2007-tal p.b.a. AMS anden-aktør katalog, dateret 1/7-07, egne optællinger.

13 ”Fordele” ved udlicitering
Understøtter et politisk motiveret ønske om implementering af en ”work first” tilgang (fokus på økonomiske incitamenter, hurtigst muligt i beskæftigelse, ethvert job er et godt job) Understøtter sortering af ledige borgere ift. ”investeringsegnethed” (effektiv ressourceudnyttelse) Understøtter styring af ressourceforbruget i beskæftigelsespolitikken (organisatorisk omstrukturering flyttes fra offentlig til ”privat” sektor)

14 Dilemmaer At balancere markedet usynlige hånd med statens styrende hånd At overleve på markedet eller forny markedet At matche målgruppens behov og forudsætninger med udbudte redskaber og tilbud At blæse og have mel i munden: Bedre og billigere At balancere tillid og samarbejde med ”åben og fair” konkurrence At få viden om hvad der sker på markedet og sikre udbydernes autonomi og metodefrihed At bruge ”andre aktører” som supplement eller erstatning for de lokale jobcentre Uanset I hvilken retning beskæftigelsespolitikken bevæger sig fremover, synes jeg det står klart at vi har at gøre med fundamentale reformer af styrings- og implementeringsstrukturen, som vil ændre indholdet i beskæftigelsespolitikken ligeså fundamentalt. Det forekommer paradoksalt i en situation, hvor Danmark netop fremhæves som en af Europas mest succesfulde arbejdsmarkeds- og velfærdsmodeller.

15 Kan udlicitering og ”andre aktører” bidrage til højere beskæftigelse?
Mere effektiv jobformidling? AA fungerer primært som systemets forlængede arm AA benytter sjældent eget virksomhedsnetværk eller har bedre arbejdsmarkedskendskab end myndighederne Resultater og effekter er (indtil videre) stort set ukendte Strammere rådighedskontrol? AA har fået kompetence til myndighedsudøvelse (LAB) Ledige som ”kunder”: tillid afgørende Aktivering af ikke-arbejdsmarkedsparate ledige og rummelighed? Udbuds- og betalingsmodeller giver stærke incitamenter til creaming og parkering Langsigtede og helhedsorienterede indsatser sikrer ikke overlevelse på markedet Metodeudvikling og innovation er et særsyn

16 Anbefalinger Specialiserede udbud (afgrænsede opgaver og målgrupper)
Specialiserede leverandører Kombiner udbuds- og leverandørmodel Faste priser (med mulighed for bonusaflønning) Generel finansiel dækning af beskæftigelsespolitiske standardtilbud fra bestiller

17

18 Politikanbefalinger I
Målrettede udbud fremfor en fuldskala udlicitering Typer af opgaver: Sammenhængende og intensive indsatser fremfor driftsmæssige, standardiserede eller myndighedslignende opgaver Typer af udbydere: Identifificere specialiserede udbydere (andre aktører), der besidder særlige kompetencer som de offentlige myndigheder ikke har (f.eks. i relation til særlige målgrupper, innovative tilgange og redskaber) Typer af målgrupper: Idfentificere de målgrupper, hvor andre aktører har specialiserede kompetencer, og dermed kan gøre en positiv forskel. Opmærksomhed på at en udbudsmodel ofte medfører en tendens til at prioritere de stærkeste og parkere de svageste ledige.

19 Politikanbefalinger II
Kombiner udbuds- og leverandørmodel Offentlige og åbne udbud kan anvendes til at skanne markedet for potentielle udbydere. Med markedskonsolidation og erfaringer kan foretrukne udbydere udvælges på mere leverandørlignende vilkår. Skaber tillid fremfor institutionaliseret mistillid Kortere kontraktperioder i udgangspunktet (2 år). Leverandørmodellen kræver længere kontraktperioder (5 år)

20 Politikanbefalinger III
Fair betalingsmodeller Faste priser og bonus. Faste priser beskytter mod nedadgående prisspiraler og medfølgende mangel på kvalitet i indsatserne. Bonus skal kun anvendes, hvor udbyderne kan udgøre en positiv forskel (tilføre værdi – added value). Faste priser kan følge konjunkturudvikling (ledighedsudvikling) For at sikre en realistisk prissætning må der være sikker (politisk og administrativ) afklaring af enhedsomkostninger Offentlig finansiering af længerevarende og væsentlige indsatser, hvor kortsigtede effekter er usikre (f.eks. uddannelse) – riskoen skal ikke entydigt placeres hos udbyderne (andre aktører)

21 Politikanbefalinger IV
Styring og regulering af markedet Tillid til udbyderne og fastholdelse af metodefrihed Monitorering af såvel indsatsernes indhold som effekter Udvælgelse af foretrukne udbydere også på kvalitet af indsatser Udbudmodellen er et supplement ikke en erstatning for et offentligt beskæftigelsessystem. Det offentlige system bør ikke privatiseres. Bevar de offentlige beskæftigelsesmyndigheders kernefunktioner: Arbejdsmarkedsanalyse- og overvågning, formidling (flaskehalsbekæmpelse), mv., samt aktiveringsopgaven for målgrupper, der ikke sendes i udbud.

22 Anbefalet litteratur Thomas Bredgaard & Flemming Larsen (2006): Udlicitering af beskæftigelsespolitikken - Australien, Holland & Danmark, København: DJØF-forlaget. Thomas Bredgaard & Flemming Larsen (2007): Jobcentre i spændingsfeltet mellem stat og kommune, Social Årsrapport 2007, CASA og Socialpolitisk Forening (s ). Thomas Bredgaard & Flemming Larsen (2007): Implementing Public Employment Policy: What happens when Non-Public Agencies takes over?, International Journal of Sociology and Social Policy, vol. 27, no. 7/8, pp Thomas Bredgaard & Flemming Larsen (2007): Quasi-markets in employment policy in Australia, the Netherlands and Denmark, CARMA research paper, 2007:06.

23 Aktuelle forskningsprojekter
Implementering af beskæftigelsesindsatsen i kommunale jobcentre ( ) Er der sket et skifte i indholdet af beskæftigelsesindsatsen efter implementeringen af den nye jobcenterstruktur? Webbaseret spørgeskemaundersøgelse til kommunale jobcenterchefer Forventes at udkomme i efteråret 2008 Nye styringsformer og implementeringsprocesser i regionale og lokale beskæftigelsesråd ( ) Hvilken betydning har regionale og lokale beskæftigelsesråd for samarbejdet omkring implementeringen af den aktive beskæftigelsesindsats? Webbaseret spørgeskemaundersøgelse til samtlige RBR og LBR medlemmer samt sekretariater