Har resultatbaseret styring en fremtid i den offentlige sektor?

Præsentationer af emnet: "Har resultatbaseret styring en fremtid i den offentlige sektor?"— Præsentationens transcript:

1 Har resultatbaseret styring en fremtid i den offentlige sektor?
Claes Nilas Departementschef i Integrationsministeriet Tid og sted: Tirsdag d. 25. august 2009 kl i Regionernes Hus, Dampfærgevej 22, 2100 København Ø. 15-20 minutters taletid. Målgruppe for FOKUS: praktikere i kommuner og regioner, der arbejder med udvikling og kvalitet, både generelt og inden for bestemte sektorområder. Politikere og andre beslutningstagere, som ønsker at være opdaterede på initiativer, der kan fremme kvaliteten i den offentlige service.

2 Indhold Integrationsministeriets vej mod resultatbaseret styring – en case 2) Har resultatbaseret styring en fremtid i den offentlige sektor? – nogle generelle synspunkter Struktur på oplægget: Først præsenteres Integrationsministeriet arbejde med effektstyring/resultatbaseret styring/performance management for at illustrere vores erfaringer. Dernæst reflekteres over om resultatbaseret styring har en fremtid i den offentlige sektor, ved at se på nogle af de udfordringer, der ligger i at implementere det.

3 Øget efterspørgsel efter effekter på integrationsområdet - 4 eksempler:
1) Regeringen ønsker ”integration for pengene” 2) Satspuljepartierne ønsker effekter af puljeprojekterne 3) Rigsrevisionen ønsker effektmåling af integrationsloven 4) Pressen fokuserer på effekten af indsatsen På Integrationsområdet har der gennem længere tid været en bevægelse mod øget fokus på effekter – også før vi kunne sætte et ”styrings-begreb” på. Tidl. Statsminister Anders Fogh Rasmussen var meget optaget af opstilling af mål og måling af udviklingen allerede tidligt i sin regeringsperiode. Satspuljepartierne formulerede i 2005 et ønske om øget fokus på effekter af puljeprojekter. Rigsrevisionen har også taget ”effektbrillerne” på og har i maj 2008 udgivet en beretning om, i hvilket omfang Integrationsministeriet måler effekten af integrationsloven. Bl.a. med udgangspunkt i, om vi måler på effekten af det, der står i formålsparagrafferne i integrationsloven (som ikke er formuleret med henblik på måling!). Fx skal integrationsindsatsen ”bidrage til at nyankomne udlændinge sikres mulighed for deltagelse på lige fod med andre borgere i samfundets politiske, økonomiske, arbejdsmæssige, sociale, religiøse og kulturelle liv”. Pressen forstærker efterspørgslen, idet pressen hurtigt opfanger, hvis vi ikke kan honorere efterspørgslen efter effekter på integrationsområdet. Derudover har INM også selv en interesse i at vide om indsatsen virker og at ministeriet bidrager aktivt til at løse integrationsopgaven.

4 Fra proces til resultatregulering i Integrationsministeriet - 2 eksempler
1) Finansieringsreformen på integrationsområdet pr. 1. januar 2008 Procesregulering Resultatregulering fx programtilskud fx resultattilskud Kommunernes indsats ift. ledige nyankomne under integrationsloven har fået mere ”frie tøjler”. Vise to eksempler på processen fra processtyring over mod resultatstyring på integrationsområdet. januar 2008 trådte en ny finansieringsreform i kraft mht. finansiering af integrationsindsatsen for nyankomne under integrationsloven. Staten finansierer en del af kommunernes udgifter under det 3-årige introduktionsprogram. Tidligere skete denne finansiering gennem en lang række programtilskud og tilskud til mentorordninger osv. I 2008 gik vi over til at refundere 50 pct. af kommunernes udgifter - uanset hvilken type aktiviteter der er tale om inden for rammerne af det 3-årige introduktionsprogram [dvs. indenfor rammerne af vejledning/opkvalificering, virksomhedspraktik eller ansættelse med løntilskud -indsatsen afhænger af målgruppen og fx udv. i danskkundskaber, derfor er frihed i indsatsen en fordel og medvirker til at opnå de ønskede effekter]. Derudover indførte vi resultattilskud på ca kr. til de kommuner, der fik en nyankommen under integrationsloven i beskæftigelse eller uddannelse inden for de første tre år, samt et resultattilskud til kommunen, når en nyankommen bestod sin danskprøve (ca kr.). Dermed belønner vi kommunerne økonomisk [gennem resultattilskud], når de opnår de resultater, som er formålet med introduktionsprogrammet – beskæftigelse, uddannelse og danskkundskaber. Vi har givet kommunerne mere frie tøjler til at tilrettelægge indsatsen og belønner dem der opnår gode resultater. Vi er gået fra procesregulering til resultatregulering, en vigtig forudsætning for resultatstyring. NB! MEN det er frihed under ansvar for at levere synlige resultater.

5 2) Forslag til afbureaukratisering ift
2) Forslag til afbureaukratisering ift. integrationsloven præsenteres i efteråret overflødige administrative regler afskaffes, så der bliver bedre tid til kerneopgaven fx antallet af obligatoriske samtaler med de nyankomne reduceres Mindre procesregulering i integrationsloven for det 3-årige introduktionsprogram for nyankomne Øget frihed bør anvendes til øget læring og videndeling om best practice Et andet eksempel er en øvelse som vi arbejder på fuld kraft på lige nu – forslag til afbureaukratisering. Formålet er at afskaffe nogle af de bureaukratiske regler for at give kommunerne bedre tid til kerneopgaven – integrationsindsatsen. Vi forsøger at fjerne nogle af de procesregler der er i det 3-årige introduktionsprogram fx antallet af obligatoriske samtaler med de nyankomne (i dag skal disse gennemføres hver 3. mdr.). Det frigiver tid til at sagsbehandlerne/ jobkonsulenterne kan fokusere mere på de opgaver, som de ser giver de bedste effekter, eller bruge mere tid på de svære klienter. Øget læring og videndeling: Vi kunne godt tænke os at kommunerne var bedre til viden- og erfaringsudveksling om, hvad der virker bedst for hvilke målgrupper. Har man i en kommune udviklet en effektiv indsats for fx ledige somaliske kvinder, bør man være bedre til at dele denne viden med andre kommuner, så den øgede frihed ikke ”spildes” på at udvikle den dybe tallerken igen og igen, men på at levere en effektiv indsats. Videndeling er således en forudsætning for god resultatstyring. Integrationsministeriet arbejder aktivt på at forbedre videndeling mellem alle aktører på integrationsområdet, men der skal også en lokal indsats og åbenhed til.

6 Mod øget resultatstyring i INM
Resultatstyring af satspuljeprojekter som pilotprojekt Integrationsafdelingen har udviklet en forandringsteori Indgår 6 centrale målsætninger for den overordnede integrations-indsats og 17 delmålsætninger for integrationsafdelingens indsats Er gået i dialog med eksterne aktører om forandringsteorien Opretter netværk med kommuner mht. videndeling om effektmåling og effektstyring Pga. den øgede efterspørgsel efter fokus på effekt og vores eget behov for at vise at indsatsen har en positiv effekt, har vi gennem længere tid arbejdet hen mod øget effektstyring/resultatbaseret styring på integrationsområdet. Først ved et pilotprojekt for en række satspuljeprojekter fra Her er udfordringen især at klæde ansøgerne på til at kunne resultatstyre og fokusere mere på måling og evaluering af resultaterne. Projektet viste, at der er behov for massiv kompetenceudvikling blandt ansøgerne (ofte frivillige organisationer uden store organisatoriske ressourcer). Fx måling af effekten af lektiehjælpscafeer. Lektiehjælp baserer sig på frivillige og foregår i mange fora (biblioteket, skoler) og eleverne kommer og går – hvordan indhente viden om hvad eleverne får ud af hjælpen? Mødrehjælpen er et fremragende eksempel på en organisation, der er nået meget langt med resultatbaseret styring, med adm. systemer der følger klienterne før og efter ophold. Derudover har vi opstillet en forandringsteori for Integrationsindsatsen [dvs. ministerens mål for integrationsindsatsen]. Heri indgår 6 centrale målsætninger for integrationsindsatsen på samfundsmæssig plan og 17 delmålsætninger for hvordan Integrationsafdelingen kan bidrage til at opnå de 6 overordnede målsætninger. Forandringsteorien implementeres pt. internt og lanceres senere på hjemmesiden. Er blevet præsenteret for en række eksterne aktører og skal nu i gang med at motivere og inspirere øvrige aktører på integrationsområdet til at bidrage til de 6 målsætninger. Bl.a. også gennem netværk med kommunerne om effektmåling og effektstyring [har været holdt et møde, næste møde i okt. 09], da der er behov for gensidig viden- og erfaringsudveksling om opstilling af målsætninger og måling heraf.

7 Aktiviteter Produkter Resultater Effekt Ressourcer
Øget velkvalificeret indvandring 1. Flere velkvalificerede udenlandske borgere til Danmark Øget beskæftigelse og uddannelse 2. Flere danskere med indvandrerbaggrund med oprindelse i ikke-vestlige lande skal i beskæftigelse 3. Flere unge danskere med indvandrerbaggrund med oprindelse i ikke-vestlige lande skal gennemføre en ungdoms- og en videregående uddannelse Bedre dansk 4. Flere danskere med indvandrer-baggrund skal være bedre til dansk Færre udsatte boligområder 5. Færre udsatte boligområder Øget medborgerskab 6. Flere danskere med indvandrerbaggrund skal deltage i og opleves som værende en del af det danske samfund Bedre integration og sammen-hængskraft i det danske samfund Effekt Ressourcer Kort præsentere forandringsteorien (ikke tid til at gå i dybden). Forandringsteorien er et redskab til at formulere målsætningerne, den bør ideelt set være baseret på evidensbaseret viden om kausalsammenhænge (hvilken indsats kan evidensbaseret føre til hvilke effekter). Forandringsteorien opstilles baglæns ved at formulere målet for hvilken effekt vi ønsker at opnå med integrationsindsatsen. Målet er: Bedre integration og sammenhængkraft i det danske samfund. Dernæst opstilles målsætninger for hvordan vi opnår den effekt. Baseret på de opnåede erfaringer og evidensbaseret viden samt de politiske prioriteringer er formuleret 6 centrale målsætninger: Øget velkvalificeret indvandring Øget beskæftigelse og uddannelse Bedre dansk Færre udsatte boligområder Øget medborgerskab -> giver os bedre integration og sammenhængskraft i det danske samfund Man kan godt stille spørgsmålet om vi har for mange mål, men integration har mange facetter. Andre vil sige, at der er for få mål (at der mangler noget), men en forandringsteori skal ikke rumme alle facetter. Den er en del af prioriteringen af opgaverne. Tilbagemeldingerne fra de eksterne aktører har været positive.

8 Aktiviteter Produkter Resultater Effekt Ressourcer
Lovgivnings-kompetence Penge fx tilskud til kommunernes aktiviteter, dansk-uddannelse, puljeprojekter kampagner mv. Dygtige medarbejdere Ledelse Viden mv. Danskunder-visning Medborgerhånd-bogen Satspuljeprojekter frivillighedsprojekter Udgående konsulenter Handlingsplan til forebyggelse af ekstremistiske… Aktiviteter Produkter 1.1 Bedre modtagelse og fastholdelse af velkvalificerede udenlandske borgere. 2.1 Mere effektive og erhvervsrettede introduktionsprogrammer. 2.2 Mere mangfoldighed i medarbejderstaben hos virksomhederne. 2.3 Flere danske kvinder med indvandrer-baggrund skal sluses ind på arbejdsmarkedet. 2.4 Flere danskere med indvandrerbaggrund skal ansættes i den offentlige sektor. 3.1 Unge danskere med indvandrerbaggrund skal informeres om og motiveres til uddannelse og der tilstræbes en bedre spredning på uddannelsesretninger. 3.2 Flere unge mandlige efterkommere skal gå i gang med en ungdomsuddannelse. 3.3 Frafaldet fra de erhvervskompetence-givende uddannelser blandt de unge danskere med indvandrerbaggrund skal mindskes. 4.1 Mere effektive danskuddannelser. 4.2 Mere fleksibel danskundervisning. 5.1 Bedre fordeling af nyankomne flygtninge på landsplan. 5.2 Bidrage til bedre beboersammensætning i de udsatte boligområder. 5.3 Bidrage til bedre trivsel og samvær i de udsatte boligområder. 6.1 Flere danskere med indvandrerbaggrund skal opnå en forståelse for de grundlæggende normer og værdier i Danmark. 6.2 Øget kontakt og tolerance mellem borgere med forskellig etnisk baggrund. 6.3 Færre danskere med indvandrerbaggrund skal føle sig diskriminerede. 6.4 Øget modstandskraft i samfundet mod radikalisering og ekstremisme. Resultater Øget velkvalificeret indvandring 1. Flere velkvalificerede udenlandske borgere til Danmark Øget beskæftigelse og uddannelse 2. Flere danskere med indvandrerbaggrund med oprindelse i ikke-vestlige lande skal i beskæftigelse 3. Flere unge danskere med indvandrerbaggrund med oprindelse i ikke-vestlige lande skal gennemføre en ungdoms- og en videregående uddannelse Bedre dansk 4. Flere danskere med indvandrer-baggrund skal være bedre til dansk Færre udsatte boligområder 5. Færre udsatte boligområder Øget medborgerskab 6. Flere danskere med indvandrerbaggrund skal deltage i og opleves som værende en del af det danske samfund Bedre integration og sammen-hængskraft i det danske samfund Effekt Lovændringer Sagsbehandling Information til ansøgere og indvandrede fx finansierings-reformen Kontrol af lovens overholdelse Samarbejde med kommunerne Satspuljeprojekter Integrations-service Brug for alle unge Samarbejde med sprogskolerne Boligplacering Strategi mod ghettoisering Ressourcer Resten af forandringsteorien viser, hvordan Integrationsafdelingen skal bidrage til de overordnede 6 centrale målsætninger. Her er opstillet 17 delmålsætninger, eksempler på aktiviteter og ressourcer, som vi har til rådighed for at opnå disse mål. For hver målsætning opstilles 1-3 indikatorer, der måler udviklingen. Vi har pt. 39 indikatorer, hvoraf ca. 20 % er nye indikatorer, som vi skal til at indhente. Fx beskæftigelsesfrekvensen er en indikator på målet om flere i beskæftigelse. Den er steget fra 46% til 57% fra 2001 til 2008 dvs flere i arbejde – en fantastisk udv. Fx andel nydanskere der føler sig integreret (blødt mål) er en indikator på oplevelsen af medborgerskab. Det er vigtigt at pointere, at vi ikke kan nå de 6 centrale målsætninger alene, men er afhængige af at samarbejde med alle andre centrale aktører på området for at udviklingen bevæger sig i den rigtige retning. Derfor er det vigtigt at vi får inspireret og motiveret de andre aktører til at tage disse målsætninger til sig og opstille deres egne delmålsætninger for at nå de overordnede fælles mål. INM har en koordinerende rolle på integrationsområdet – det betyder at der er rigtig mange aktører/stakeholders (adskillige ministerier, kommuner, foreninger og organisationer, ngo´er deltager i processen), som gør styringen vanskelig. Vi kan ikke gøre det alene, INM kan derfor ikke implementere resultatbaseret styring på integrationsområdet alene! Der er behov for et helhedsperspektiv dvs. hele sektoren skal arbejde sammen - og ikke som hidtil en opsplittet indsats, hvor hver aktør arbejder i sin egen retning. Der er et koordinationsbehov, behov for netværkssamarbejde/governance for at nå resultatbaseret styring.

9 Har resultatbaseret styring en fremtid i den offentlige sektor?
Fordele ved resultatbaseret styring ”Sætter indsatsen fri” Ledelsesredskab Formidlingsredskab Plads til innovation og læring Der er en række fordele ved resultatbaseret styring, som også dækker noget af det behov vi pt. har for at styre efter effekter. 1) Resultatbaseret styring kan være medvirkende til at ”sætte indsatsen fri” mod at det kan synliggøres at man opnår de ønskede resultater. Dermed kan vi bevæge os mod effektivitet, som ikke kun er i en snæver økonomisk forstand. Under NPM har der været en opsplitning i mange individuelle resultatenheder (hver kommune, styrelse, kontor har arbejdet i hver sin retning), mens vi skal over i et helhedsperspektiv, hvor alle bidrager til samme mål. Kun hvis alle aktører arbejder i samme retning er der mulighed for at vi effektivt når målet. 2) Vigtigt ledelsesredskab, der kan hjælpe med at prioritere indsatsen ved at det bliver synligt, hvor der er behov for at sætte ind (pointeres ikke nok i artiklerne i FOKUS at der skal ledelse til at bære dette igennem). Ved løbende at følge udviklingen på de centrale indikatorer kan ledelsen følge med i, hvor der er behov for at styrke indsatsen og hvor der kan slækkes på indsatsen. 3) Vigtigt formidlingsredskab (pointeres ikke nok i artiklerne i FOKUS), ikke kun internt, men også eksternt. For INM er det vigtigt at vise at det går godt med integrationen og at alle initiativerne (pengene) bærer frugt. 4) Frie tøjler (under ansvar) giver bedre plads til innovation, nytænkning, udvikling af nye redskaber til at styrke indsatsen – til alles fordel (såfremt det videndeles).

10 Har resultatbaseret styring en fremtid i den offentlige sektor?
Udfordringer ved resultatbaseret styring Generelt Er resultatbaseret styring svaret på de danske behov? Ad 1) Der er en række fordele, MEN man skal forholde sig kritisk til om resultatbaseret styring giver os løsningen på alle de udfordringer vi står overfor styringsmæssigt i den offentlige sektor. Man skal ikke ukritisk bare kopiere, hvad man gør i USA, men analysere, hvilke særlige behov vi står overfor i en dansk sammenhæng. Forfatterne bør forholde sig til, hvordan vi implementerer resultatbaseret styring i en dansk kontekst, hvordan den giver et svar på de danske behov og hvor vi fortsat mangler styringsredskaber. Den danske model med kommunal selvstyre er en ekstra udfordring ift. resultatbaseret styring. Staten har lovgivningskompetence, men kommunerne skal også have rum til selvstyring. Staten kan ikke diktere, men må ”samarbejde” sig til aftale med kommunerne om indsatsen. Staten kan ikke fyre en kommune/jobcenter/skolebestyrelse, hvis den ikke performer. Udviklingen var allerede før performance management blev introduceret i DK på vej mod øget fokus på effekter. Samtidig har vi i for lang tid haft for meget fokus på process og for lidt fokus på resultaterne heraf. Nogen siger vi er endt i et ”kontrolhelvede” (Preben Melander), hvor vi spilder for meget tid på at tilfredsstille systemets krav frem for borgernes behov. Vi bør sikre at den fremtidige styring fokuserer på resultatet og i mindre grad på processen. Resultatbaseret styring er ikke en afløser for New Public Management (NPM), men snarere en reaktion på NPMs mangler og et resultat af den meget fokus på process uden at skele til om det gav de ønskede resultater.

11 Udfordringer ved resultatbaseret styring
2) Organisatoriske/ledelsesmæssige Politikerne skal være med på ideen – lovgivning skal formuleres med klare formål Administrationen skal være med - både statsligt og lokalt De lokale aktører skal leve op til det ansvar de får ved øget lokal frihed og de skal synliggøre resultaterne Behov for ledelsesmæssige kompetencer til at styre efter resultater og rum til læring under implementering Plads til læring under implementering Ad 2) Som tidligere sagt kan INM ikke alene implementere resultatbaseret styring på integrationsområdet. Der er en række udfordringer i at få alle aktører på banen til at tilslutte sig tankegangen. Det er en fordel at integrationsindsatsen udføres i et helhedsperspektiv, men en udfordring at udføre det i realiteten. Politikerne skal formulere klare formål med loven og undgå alt for meget procesregulering. I USA indførte man resultatbaseret styring ved lov i 1993 for hele den offentlige sektor – så er man commited. MEN har vi en interesse i at ensrette styringen i den offentlige sektor? Staten og kommunerne skal tilslutte sig tankegangen, det er ikke nok bare med én part. Man skal leve op til det ansvar man får gennem de friere tøjler (frihed under ansvar). Lever fx kommunerne ikke op til dette ansvar er det ikke svært at forudsige, at det vil medføre en række nye stramninger og processregler fra politikernes side (man kan beskrive det som et pendul der svinger mellem kontrol og tillid – resultatbaseret styring svinger pendulet over mod tillid, men pendulet kan hurtigt svinge tilbage igen, hvis denne tillid ikke honoreres). Det er afgørende, at de lokale aktører kan synliggøre, at de når resultaterne/effekterne af indsatsen ellers vil tilliden ikke blive honoreret. Behov for nye ledelsesmæssige kompetencer for at styre efter resultater. Det er ledelsen, der skal bære det her igennem, hvilket kræver en kæmpe indsats. Også henvise til Kodeks for god offentlig ledelse. Der skal være plads til at begå fejl under implementeringsfasen, plads til læring (hvis vi opstiller de forkerte mål eller måler på det forkerte). Der er en fare for at organisationen mister fokus på det der ikke bliver målt. Kræver bevidsthed omkring at målsætningerne render med al fokus, sikre at vi måler på det væsentlige og på den rigtige måde.

12 Udfordringer ved resultatbaseret styring 3) ”Tekniske”
Behov for at udvikle ”daglige” datastrømme Behov for at udvikle nye evalueringsmetoder Behov for evidens om hvad der virker bedst Ad 3) Der er en række ”tekniske” udfordringer. Datagrundlaget skal på nogle områder forbedres og gøres ”hyppigere”, fx kan vi ikke som tidligere vente 1½ år på beskæftigelsestal fra Danmarks Statistik og styre ud fra gamle tal – i den ideelle verden skal man have nye tal hvert kvartal eller månedsvis for de centrale indikatorer for at have aktuel viden at styre efter. Der er således behov for løbende datastrømme med aktuelle tal. Hvis målsætningen for lektiehjælpen er bedre karakterer, skal du have informationer om de næste karakterer for at kunne se effekten af indsatsen. Danmarks Statistik leverer nu en hurtigere opdatering af beskæftigelsestallene og en mere opdateret beskæftigelsesindikator og derudover har vi med fået en lang række data hurtigere. Men det skal vi blive endnu bedre til. Behov for at udvikle nye evalueringsmetoder/ledelsesinformationssystemer, der passer til den nye styring. Kan ikke altid vente på en stor evalueringsrapport. Styring efter fastsatte mål kræver daglig viden om udviklingen – ”hvor tæt er vi på målet”. Sprogskolerne skal kunne evaluere sig selv efter hver afholdt sprogprøve, har indsatsen været god nok, hvor skal der sættes ind for at styrke undervisningen, så vi når målet om at fx 70% af elever består den afsluttende prøve. Behov for øget evidensbaseret viden om, hvad der virker - hvilken indsats virker for hvilke målgrupper. Evidensbaseret viden baserer sig på en lang række videnskabelige studier om fx en indsats, hvis alle valide forskningsresultater peger mod samme konklusioner er der evidensbaseret viden. Der er lang vej endnu, før vi på fx integrationsområdet kan sige, at der er evidensbaseret viden om, hvad der virker bedst. Fx er virksomhedspraktik en effektiv indsats for nyankomne nydanskere, virker sprogstimulering i en tidlig alder effektiv for nydanske børn, hvilke kriminalitetsforebyggende midler er mest effektive for nydanske drenge osv. Der er således behov for mere evidensbaseret viden og metodeudvikling. Mere videndeling – også lokalt - er nødvendig forudsætning for at styre mod resultater.

13 Det skal være et fælles projekt, hvis vi skal have indført resultatbaseret styring i den offentlige sektor - og vi har en lang vej foran os. Tak for opmærksomheden. Der er en række fordele og en lang række udfordringer vi skal passere i fællesskab for at bevæge os mod resultatbaseret styring. I USA indførte man performance management ved lov i 1993 og erfaringerne forlyder at det har taget mindst år at implementere. Så det er ikke en nem opgave, men det er en del af løsningen ift. styring i den offentlige sektor. Vi skal dog fortsat også se på behovet for andre relevante styringsredskaber. Hvis vi i fællesskab kan overvinde udfordringerne er det muligt at indføre resultatbaseret styring i den offentlige sektor.