Modernisering, kvalitetsreform og New Public Management

Præsentationer af emnet: "Modernisering, kvalitetsreform og New Public Management"— Præsentationens transcript:

1 Modernisering, kvalitetsreform og New Public Management
Henning Jørgensen Aalborg Universitet Utdanningsforbundet, Kristiansand,

2

3 Den nye italesættelse – farlig?
Før Nu borgere brugere undervisning læring elever produktionsenheder velfærd nytte velstand bundlinien offentlige goder output kvalifikationer kompetencer forfordeling individuelle incitamenter makro mikro Det, der binder os sammen adskiller os fra hinanden

4 1990´ernes skolesystem FRA TIL fag person viden værdier pæd. ansvar
”ansvar for egen læring” karakterbog log-bog faglighed kontrakter og evaluering skoleklasse værksted Individet i centrum (”mig”) Personlig læring Læreren som ”coach” Decentralisering NPM

5 2000´ernes skolesystem Konkurrence i og mellem skoler Kontraktpolitik
Kulturel restaurering Ledelsen styrket Evalueringskultur Quasi-markedsgørelse Re-centralisering: Processtandarder ”elite”-gørelser FRA TIL læring indlæring ”liv-lighed” ro og respekt sociale færdigheder færdige resultater forældresamarbejde elevkontrakter individuel udvikling nationale mål

6 Faglige pejlemærker Modstil ikke viden og dannelse
Gør stoffet væsentligt og levende Undervis i ”demos” (fællesskab) Elevér eleverne Påpeg skæve og perverse effekter af ”moderniseringen” af den offentlige sektor

7 Skred i opfattelser tidligere: bureaukrati er besværlig for borgere og virksomheder (”skrankepaveri”) Nu: bureaukrati er besværlig for de ansatte (”målingstyranni”) + konflikter om måling og styring internt i den offentlige sektor

8 Politiske svar i Danmark
* KVALITETSREFORM - for at genvælge VK-regeringen 2007 * AFBUREAUKRATISERINGSREFORM - for at genvælge VK i 2010/2011?

9 Kvalitetsreform i det offentlige
Kvalitet: et begreb uden modhager Som egenskab: af hvad? Som værdi: noget godt

10 VK-REGERINGEN (august 2007): ”Bedre velfærd og større arbejdsglæde”
Brugerne i centrum Målbare resultater og effekter – høj kvalitet Standardiseret dokumentation Klare incitamenter til optimal arbejdstilrettelæggelse og effektiv ressourceudnyttelse - Større frihed til at tænke nyt - Brugerdreven innovation - Arbejdsglæde

11 Afbureaukratisering okt. 2009: ”Mere tid til velfærd” (VK)
Opblødning af krav til dokumentation flere steder Reduktion af dokumentationskrav på visse felter: - daginstitutioner: alle børn skal ikke sprogvurderes - folkeskolen: ikke elevplaner i alle fag - ældreplejen: plejeplaner ikke længere obligatoriske og heller ikke forebyggende hjemmebesøg - social sektor: merudgifter til handicappede skal ikke længere genvurderes hvert år - integration: kun opfølgning på kontrakter 1 gang/år Resten ”regelforenkling”

12 VK´s afbureaukratisering 2009
Symbolpolitik (valgteknisk sigte): lover besparelse på 900 mio. kr. og (endnu engang) bedre tider for offentligt ansatte Et topstyret projekt: som kvalitetsreformen Reelt få afskaffelser af obligatoriske kontroller, rutiner og ritualer

13 Officiel, politisk kvalitetsforståelse
den faglige kvalitet brugerens oplevelse af servicen organisatorisk kvalitet forståelse indskrænkes til brugerniveauet overser politisk bestemmelse af opgaver lægger pres på medarbejderne og fagligheden diskuteres mest ud fra social- og sundhedsområderne

14 Fra REFORMER til programmer og projekter
Politikudviklinger Fra REFORMER til programmer og projekter Aktive politikker Firmatisering ”Value for money” Planlægning Evaluering, Kontrol

15 Typer af offentlig sektor
egenskaber Autoritetsstat Forhandlingsstat Markedsstat statens rolle overhøjhed part markedsagent påvirkningsinstru- menter styring forhandling udbud konfliktløsnings- mekanisme magt forståelse konkurrence borgernes rolle undersåt part købere/efterspørgere individuel tilfredshed kvalitetsbegreb myndighedsbestemt fælles normer

16 Udviklingsveje for personalet
Professionalisering (sikring af faggruppernes arbejdsbetingelser, kompetencer og kollegiale selv-regulering) Af-professionalisering (tab af kulturel autoritet, forvaltningspolitisk resultat) Proletarisering (bureaukratiet omformer folk og interesser, store grupper vil blive dårligere stillet) Intern fragmentering (faggrupper vil gå delvis i opløsning)

17 KVALITET – af hvad? servicens effektivitet
responsivitet (imødekomme ønsker) produktivitet ligebehandling relevans evne til at dække behov

18 New Public Management er flere ting
* En politisk strategi for transformation af den offentlige sektor * En politik for styring i den offentlige sektor (forvaltningspolitik) * En ny diskursiv ramme for opfattelsen af det offentlige * Ledelses- og styringsredskaber (”værktøjskassen”)

19 Styreformer i forvaltningspolitikken
* Udadvendte (udliciteringer, udfordringsret, privatisering, brugerbetaling, selveje, A/S-dannelser, partnerskaber m.v.) * Indadvendte (mål- og rammestyring, kontraktstyring, taxameterstyring, regnskabsreformer, værdibaseret ledelse m.v.) * Brugervendte (brugervurderinger, brugerbestyrelser, fritvalgsordninger, tests, processtyringer m.v.)

20 Regeringens medicin for offentlig sektor
KONKURRENCE - mellem offentlige og private leverandører - mellem offentlige leverandører - fritvalgsordninger - benchmarking KONTROL - kontraktualisering - brugerstyring - dokumentationer og evalueringer - resultatmålinger - processtandardiseringer

21 Brugerstyring * Brugerundersøgelser * Brugerbestyrelser/brugerråd
* Fritvalgs-ordninger

22 Dokumentation/registreringer
sikre synlighed og sammenlignelighed sikre ”value for money” overvåge enheder og institutioner + meningsfuld dokumentation - overflødig dokumentation * benchmarking

23 Kontrol: Evalueringer
højere ambitionsniveau: finde årsag-virkningsforhold komme med anbefalinger til forbedringer af virket + eksterne evalueringer + selvevalueringer ”Evidens”-bølge (med usikkert grundlag)

24 Kontrol: Resultatmålinger
skal bruges til resultatstyring knyttes til budgetprocessen sigter mod central indsigt og styring udmøntes bl.a. i ”performance management” + etablering af evalueringsinstitutter: KREVI (kommunalt og regionalt evalueringsinstitut 2006) + offentliggørelse af testresultater + brug til aflønning og ressourcetildeling

25 Resultatmålinger er usikre
i det offentlige: målet ikke økonomisk udbytte mål sjældent klare: politiske kompromisser, flere hensyn resultatmål afspejler ikke altid politiske mål problemer med selve målingerne usikkerhed om sammenhænge mellem indsatser og resultater (usikker kausalteori) store transaktionsomkostninger ved at måle mundtlig kommunikation nedprioriteres målinger giver ikke altid mening til medarbejderne

26 ”Målefetischismens” problemer
* man får, hvad man måler * meget lader sig ikke måle * målinger meget statiske * målinger ofte langt væk fra kerneydelserne * målinger tager tid og opmærksomhed * målinger truer med at eliminere det professionelle skøn * måleeuforien udvisker det offentliges egenart

27 * central regulering øget kraftigt efter 2001
Processtyringer * central regulering øget kraftigt efter 2001 der styres helt ned til metode * ”manualisering” af den offentlige sektor: - handleplaner og akkrediteringskrav - bindende visitationskrav - metodeforskrifter - opfølgningskrav - kvalitetsstandarder - brugerinddragelseskrav - fritvalgsprocedurer - regler for ansættelser og indberetninger - tidsfrister

28 Kontrolresultat: ”Manualisering”
Truer fagligheden Tager tid fra kerneydelserne Får folk til at lave det foreskrevne frem for det nødvendige (”pleasing”) Nedsætter arbejdsglæden Skaber etiske dilemmaer

29 } } } Offentlig NPM-modernisering: Kontrolleret konkurrence og styring
Firmati- sering Entreprenør-tankegang } Manuali- sering Resultat– og processtyring } Bruger- styring ”Brugeren ved roret”

30 NPM-målinger og det offentlige
Målinger er ikke neutrale: de former institutionerne skærer forståelsen af det offentlige i stykker (i stedet for at se det i en helhed) udfordrer de fagprofessionelle

31 Bedre målinger – bedre kvalitet
Målinger må være: relevante i.f.t. kerneydelser dynamiske: hjælpe forbedringer på vej responsive: i.f.t. behov må støtte op om udvikling Kvalitetssikring må være: en fælles opgave for politikere, ansatte og borgerne kvalitetsstandarder tilpasset målgrupperne

32 Vanskeligt at finde balancen?

33 Kundeorientering og modernisering:
indfører privat demokrati omdefinerer succeskriterier gør den ansatte til ”førstekommis” presser fagligheden/professionalismen

34 Konflikt mellem offentlig etos og andre værdier

35 ETIK er: Del af fundamentet for det offentlige
Del af fundamentet for fagprofessioner Del af fundamentet for den enkelte ansattes dagligdag En truet værdi i NPM-moderniseringerne

36 Offentligt ansattes etiske relationer
Offentligt ansattes position og forskelligartede hensyn

37 Der er brug for bl.a.: Bedre billede af det offentlige/kommunerne
Arbejdet bliver påskønnet som betydningsfuldt Udfoldelsesmuligheder i jobbet Anerkendelse af de ansatte og deres faglighed Bedre og brugbare belønningssystemer Bedre arbejdsmiljø Bedre ledelse

38 Kvalitet i offentlige ydelser noget særligt:
kan ikke standardiseres let afhængig af de ansattes kompetencer produktet produceres i samspil særlige hensyn at tage til udsatte, syge, svage, børn, omsorgsbehøvende, fremtidige generationer offentlig service gennemføres også på trods af ”brugernes” ønsker

39 Fælles kvalitetsdefinition
Fælles kvalitetsdefinition ved politikere, ansatte og borgere/brugere

40 Kvalitetens dobbelthed
* Kvalitet af den offentlige sektor * Kvalitet i de offentlige ydelser

41 Det basale grundlag for offentlig sektor
OFFENTLIG ETOS : særlige normer, værdier og arrangementer, der gør det muligt, at vi kan leve fornuftigt sammen

42 OFFENTLIGE AKTIVITETER
BRUGER-niveau: individuel nytte INSTITUTIONS-niveau: udvidet nytte SAMFUNDS-niveau: fælles værdi

43 Ledelse – hvordan?

44 Ledelse i det offentlige noget særligt
politisk ledelse (med politiske koder) åbenhed og offentlighed arbejde med pres og protest lærings-ledelse (ikke management) forståelse for videre samfundsansvar (fællesværdier)

45 Decentrale ledere i forskellige rolledefinitioner
Decentrale lederroller under moderniseringsbetingelser

46 Bedre kommunikation vejen frem
Fælles bevidstgørelse Fælles forhandling Forklaringer Non-verbal kommunikation (toneleje, øjenkontakt, kropsholdning, smil, tempo osv.) Forebyggelse af dårlige situationer

47 Forbedring af arbejdsmiljøet
Alle har et medansvar for et godt arbejdsmiljø Åbenhed om problemer Tryghed til at diskutere og komme med forslag Støtte fra andre Feedback i forhold til, hvordan tingene fungerer Bedre ledelse

48 Traditionel parlamentarisk styring Fælles forhandlingsstyring
New Public Management Politik Autoritative regler fastlægges (lovgivning) Fælles opgaveløsninger Opstille mål og kvalitetskrav til off. service Administration Sagsbehandling Faglig ekspertise Målrealisering (service/drift) Forholdet mellem politik og administration Adskillelse (over-/underordning) Arbejdsdeling på tværs Adskillelse og ikke-indblanding Politikerrolle Beslutningstagere Medspillere Strateger (generelle målstyrere) Administratorrolle Embedsmænd Eksperter/konsulenter Ledere og producenter Borgerrolle Vælgere (”voice”/stemme) Berørte parter (”medansvar”) (For)brugere (”choice”/valg) Orienteringshorisont Interesser og behov (input) Gensidig forståelse, krav (proces) Individuel tilfredshed (output) Politiske styringsforestillinger

49 Nyt forståelsesgrundlag for det offentlige
Påkrævet, fordi NPM-moderniseringen gør det vanskeligt at løse etiske dilemmaer: Vi må tilbage til det gode, det rette og det retfærdige (ikke kun det effektive) Påkrævet, fordi NPM-moderniseringen fremmer markedsideologi, individualisering og standardisering. Det spreder en anti-offentlig ånd og det svækker kollektive løsninger Påkrævet, fordi den politiske styring eroderes: vores universelle velfærdsstat og demokratiet kan blive truet

50 Roller i forhold til det offentlige:
Klient: Rettighedssystem (modtagere af offentlige ydelser) Bruger: Privatiseret demokrati (individuel bruger) Kunde: Pengepung styrer offentlig service (køber af offentlig service) Borger: Fællesskab og retfærdighed (politisk myndighed)

51 Værdier i praksis ”Der findes en ro og den beror på at vi er tro
mod det vi tror på!” Piet Hein

52

53 Internationale udviklinger – arbejdsrelationer i 1990´erne
Decentralisering Disorganisering Deregulering Delegitimering

54 Europæiske fagforeningsproblemer
Faldende medlemstal Aldrende medlemsmasse Ændret medlemsbasis Repræsentationsproblemer Strategiproblemer Forskellige institutionelle støttepunkter EFS mangler ressourcer og kompetencer Politisk neddrosling af indflydelse

55 Fagforeningsmedlemsskab 1993-2003 i 1,000)
Source: EIRO

56 Fra fagforening til serviceorganisation?
NEJ: service kun del af bredere strategi medlemmer ikke ”kunder” i butikken Fagforeningen må: sikre den enkelte rettigheder skærme mod vilkårligheder give information af strategisk betydning skabe forståelse for virket og interesser være lydhør skabe identitet

57 Fælles arbejde for et mix af:
Kollektive goder Tunge medlemsfordele Service

58 Fag-kollektivets kamparenaer
Faglige Fagpolitiske Forvaltningspolitiske ”gå på tre ben”

59 Jeres påvirkningskanaler
Overenskomster Lokale aftaler Aftalevejen Folkevalgte Korporative (politisk/administrativ) Institutionaliseret deltagelse Direkte aktioner Direkte kontakter (lobbyisme) Opinionsdannelse Mediekontakter Ikke-institutionaliseret deltagelse

60 Politiske deltagelsesformer
Opdelt repræsentation Fast inddragelse Netværk Lobbyisme

61 At repræsentere interesser
Elite Kerne Periferi Dem udenfor Hvem Løn- og arbejdsbetingelser Rettigheder og muligheder Politisk økonomi Omverdenen Hvad Organisatorisk form Organisatorisk kapacitet Organisatorisk demokrati Organisatorisk aktivisme Hvordan

62 ? Timeglasset Faglige organisationer og medlemsdemokrati Centrale
Arbejdspladsen

63 Arbejdspladsniveauet
TR-arbejdets centralitet TR’ernes opbakning Arbejdspladskollektivets diskussioner

64 Hvad kan du gøre som TR? Bliv nøglespiller ved at:
Skabe fokus på kvalitetens kerne Være med til at finde den meningsfulde dokumentation Udvikle kvalitetsbevidst styring Sikre lærerne indflydelse Bygge bro mellem politikniveau og medlemmer Og hvorfor er det vigtigt? For at varetage medlemmernes interesser bedst For at få faglig stolthed og arbejdsglæde tilbage Fordi lærernes arbejde både har betydning på det individuelle plan, lokalt og for samfundsudviklingen

65 Regionalt niveau/lokalt niveau
Arbejdspladsovergribende politikformulering Politisk indflydelse Administrativ indflydelse Mediemæssig indflydelse Servicere TR’erne, klubber/afdelinger (TR-uddannelse, backing-up, information, etc.) Hvad vil vi som lønmodtagergrupper?

66 Centralt niveau Hvordan placere sig politisk Faglige rammeaftaler
Sætte politiske dagsordener Politisere ledelsesretten Politisere moderniseringer/kvalitetsdiskussion Faglige rammeaftaler Strategisk handlekraft Fagets udvikling Argumentativ handlekraft

67 Centrale fagforeningsopgaver
Strategisk-taktiske Fagligt-professionelle Kommunikativt-demokratiske

68 Jeres mediemæssige indflydelse:

69 De lokale strategiske arenaer
Koncern (Region/Fylke/Kom- mune/styrelse) Virksom-hed Arbejds-plads

70 Medarbejderinddragelse:
at drage nytte af de ansattes faglighed og erfaringer bedre organisering af arbejdet direkte medindflydelse bedre samarbejde efteruddannelse netværk stærkere vidensdeling bedre ledelse

71 Fagidentitet – ansattes interesser
Dispositionsmuligheder (diskretion kontra tayloristisk organisering) Interaktionsmuligheder (samspil med kolleger, elever, ledelse) Udviklingsmuligheder (læringstilfælde, læringsrum, ressourcer) Fælles begreber, metode og etik (praksis med eller uden fælles styring)

72 Fagforeningstyper Aktionsfokus Nøglefunktion Idealtype
Individuel arbejder Service Social forening Ledelsen Produktivitets-forøgelse Virksomhedsbase-ret fagforening Politisk-adm. system Politiske byttehandler Social partner Massetilslutning Kampagner/ Agitation/Aftaler Social bevægelse

73 Udvikling af organisatorisk handlekraft
Forståelse og vilje PRÆFERENCER PRIORITETER Hvordan man vil handle Organisering RESSOURCER KAPABILITETER Evner og kunnen

74 SVÆRMINTELLIGENS: Kollektivt handleproblem
Forståelse Koordination Kooperation

75 Hvilken faglig organisation? (organisatorisk strategi)
Vidensorganisation Forhandlings-organisation Medlemsorganisation Netværksorganisation Samfundspolitisk organisation

76 Afprofessionalisering
(Utdanningsforbundet?) ”at vide” Akademisk orientering Erhverve viden Ledelsesorientering CV-orientering Bureaukratisk indlejring Nye personalenormeringer Tab af autorisation Andres ”gnaven sig ind” ”at kunne” Specialiseringer Ekspertgørelse Læringsorientering Rutinisering af arbejdet Ny-taylorisme Opdelinger ”at ville” Øget anerkendelse Status Faglig oprustning Tab af anerkendelse Statustab Lønarbejdergørelse Udviklingsperspektiver for professionalisering og afprofessionalisering

77 Fremtidens fagforening
Repræsentere andet og mere end ”arbejdet” og dets aflønning Sikre behovsdækning Sværmintelligens Kompetencer og faglighed Forestillingsverdener humanisere og demokratisere arbejdsliv, politik og kultur i en mere globaliseret verden

78 Demokratisering – strategiske elementer
byg forandringer op nedefra få støtte ovenfra mobilisér modmagt stå vagt om ildsjæle med initiativ skab forudsætninger for demokratisk dialog lav gadeteater! aktioner!

79 ”If you can dream it you can do it!” (Walt Disney)

80 ”En drøm, du drømmer alene, er kun en drøm.
En drøm, vi drømmer sammen, er virkelighed” (John Lennon)