Ledelse af en kommunal reformproces

Præsentationer af emnet: "Ledelse af en kommunal reformproces"— Præsentationens transcript:

1 Ledelse af en kommunal reformproces
Lederkonferansen Norsk Rådmannsforum v/ ”Fri agent”, adjungeret professor, tidl. kommunaldirektør Jens Christian Birch Ledelse af en kommunal reformproces Hvad lærte vi? Hvad bliver konsekvenserne for det kommunale velfærdslederskab? Erfaringer fra den danske kommunalreform 2007 Tak for indbydelsen til at give mim analyse af den danske kommunalreform her 7 år efter dens start. Vi har lært meget –begået fejl –lært af nogle af dem – ikke alle men vi har også udnyttet den ”brændende platform” til at skabe et langt bedre og mere robust lokal styre end før reformen. Jeg er meget glad for at få mulighed for – som fri agent - at kondensere erfaringerne fra min tid som kommunalrdirektør- som fusionsgereral –i Næstved kommune på Sjælland - her ved begyndelsen af jeres kommunalreformproces. Vi har mange erfaringer at øse af. fri agent Jens Christian Birch free agent, networker & adviser cand.scient.pol · · Æblevangen 5, 2765 Smørum

2 Filosof Søren Kierkegaard
”Alle ønsker udvikling - ingen ønsker forandring” ”At vove er at miste fodfæstet for en stund, ikke at vove er at miste sig selv” Søren Kiergård, som I sikker alle kender fejrede vi i 2013 på hans 200 fødselsdag. Han har beriget os med så megen indsigt i menneskets væren – en indsigt, vi også kan bruge her med to citater: Kiekegård rammer noget helt centralt, når man som topchef slæber sig op ad forandringens stejle bjergside med håbet om at nå sine fastsatte mål. Mit første råd her – at man i modstandens mørke altid må stille spørgsmålet – om man nu også i virkeligheden ønsker forandring – og for det andet – det er min erfaring –man må fra starten af processen acceptere at skulle lede kaos og være i kaos – og her vover man at miste fodfæstet. Der skal voves meget som topleder i en svær og uforudselige fusionsproces.

3 ” At gennemføre en kommunalreform samtidig
med, at der skal præsteres sikker drift, er som at skifte hjul på en bil, der kører”

4 Temaer Baggrund for reformen - de politiske valg Samarbejdsprocessen mellem de fusionerende kommuner Rådmannen som fusionsgeneral - de interne ledelsesudfordringer Reformens mangler - Hvad lærte vi? Vil vil gennemgå erfaringerne fra kommunalreformen ud fra disse 4 hovedpunkter med udgangspunkt i mine erfaringer som kommunaldirektør – fusionsgeneral og eneste udefra kommende –fra et kommunaldriektørjiob i Greve kommune ( indbyggere – skulle ikke fusioneres). Mit udgangspunkt er at fortælle om, hvordan rammerne for reformen blev til – og så lægge vægt på fusionsgeneralens rolle – ud fra mine erfaringer men med vægt på selve fusionsledelsesopgaven –iblandet eksempler og gode råd til jer, når I forhåbentlig skal i gang med en tilsvarende proces –som er unikke men dog med et stort fælles erfaringspotentiale. Jeg har talt med Finn om, hvor I står lige nu i den politiske proces med nogle politiske tilkendegivelser tidligt i en reformproces. Det er en modig regering, som tager fat her det var det også i Danmark, som jeg vil vise om lidt. Jeg vil runde med med at fortælle, hvad vi lærte, hvilke fejl, vi gjorde med udgangspunkt i, at den danske reform efter 5 år (det er 7 år siden nu) fik prædikatet af alle politske beslutningstagere, at det var en succes – og særdeles vel gennemført. Kommunerne takke for – at man fik ros for alt besværet. På nuværende tidspunbkt er det afgørende de politiske rammer, der sættes for fusionen – hvad man vil politisk og ikke vil. Vi møder altid modstand mod forandring: Hvad sagde Kierkegård: Alle ønsker udvikling – ingen ønsker forandring. Jeg hat baseret mit oplæg på en måske lidt ”old school” power point præsentation – i måske lidt teksttung –men også for at dokumentere – så I måske kan blive inspireret og gjort opmærksomme på hovedelementerne i den fusionsledelse, der ligger foran jer, så jeg håber på tilgivelse.

5 ”Den utænkelige reform”
Opgavekommissionen 1998: Ikke behov for opgaveændringer i stat, amter, kommuner Ny regering 2001: Behov for større effek- tivitet og kvalitet i sundhedssektoren Små kommuners faglige og økonomiske bæredygtighed et stigende problem Amterne bør nedlægges Fra 3 til 2 skatteniveauer - lavere skat Bedre performance – ingen ændringer Siden den forrige kommunalreform i 1970 er kommunestyret konsolideret og udbygget over 30 år –fra 1300 kommuner før reformen i 1970 til 271 kommuner, men der er ikke foreløbigt – et politisk ønske om at ændre på amts- og kommunestrukturen. Sundhedsområdet er i fokus som manglende produktivitet og kvalitet og for store forskelle i de 14 amter som sygehusejere. Kommunestørrelsesproblemet spøger også og de konservative og DF(borgerlige patier –K i regering) har som programpunkt, at amterne skal væk –effektivisering samt at tre skatteniveauer driver skatterne op. Regeringen mener ikke det er et relevant politisk issue – kan amterne forbedre deres performance- er der ingen grund til ændringer (vil berøre et stort antal venstre borgmestre og amtsborgmestre). Så hvorfor en reform – alt er godt.” Dont fix if it aint broken”

6 Et reformvindue åbner sig (2002)
Dansk Industri rejser debatten om en kommunalreform - politiske prøveballoner Statsministeren: Behov for struktur på debatten - og en effektiv offentlig sektor Strukturkommission nedsættes (oktober 02) - reformvinduet er åbnet I juni udtaler indenrigsministeren: Ikke behov for struktur ændringer og i oktober ved åbningen af Folketinget er ånden ude af flasken – strukturkommissionen er svaret på, at reformvinduet nu er åbnet på kun 4 måneder – fra DI/V-politiker udtaler sig i juli til strukturkommissionens nedsættelse i oktober samme år. Løsninsgstrømmen dukker op helt ukoordineret som en politiske udtalelser –pegende i alle retninger – men politisk motoveret. Den politiske strøm er statsminister (V) Anders Fogh Rasmussen, som både lægger sagen død og åbner vinduet med at nedsætte reformkommissionen allerede nogle måneder senere ved åbningstalen i Folketinget i oktober måned samme år. Reformvinduet er åbnet.

7 Strukturkommissionen
Embedsmænd og eksperter (12) Ingen facitliste på forhånd - intet er fredet Skal modne en reform: Modernisering Sygehusområdet er reformens trækkraft Hurtig kommission: Okt jan. 2004 Anbefaling: 4 sideordnede modeller Enighed: Reformen kommer med større og stærkere kommuner/amter –både fusioner og opgaveflytninger Sagen puttes ind i kommissionen uden noget klart mandat – ikke politikere i kommissionen –vil blokere for konsensus tidligt i processen. Med kommissionens nedsættelses er startskuddet givet – ved præsentationen på et stort møde med flere tusinde lokalpolitikere i Vingsted ved Vejle - ingen vej tilbage – støtte til forandringen mobiliseres – i de blå partier –de røde er tøvende –centralt nej – kommunalt ja. Reformen kommer – nu må modstand overvindes i partierne –mest i Venstre – men også som oppositionen: socialdemokraterne og Socialistisk Folkeparti. Efter Vingstedmødet og afrappprtering blev alle kommunalpolitiske beslutningstagere sendt hjem med den tydelige politiske markering, at nu kommer reformen. Gå blot i gang med at forlove jer –i en frivillig proces nu skruer vi et forlig sammen –og lovgivningen kommer hurtigt, og reformen har start – altså tre års forberedelse Forligspartierne – et lille flertal – helt ukendt i dansk parlamentarisk historie at et smalt flertal bestemmer så stor en reform. Det jeg viser her er i alt korthed reformens hovedpunkter – og fusionsresultatet.:

8 Kommunalreformen Fra 271 til 98 kommuner 62 fusionerede - 36 fusionsfri Fra til lokalpolitikere Fra 14 amter til 5 (sygehus-) regioner uden skatteudskrivning, men folkevalgt Minimum ( indbyggere) Fra gennemsnit på til indbyggere Jeg vil kort gennemgå hvad resultatet af de politiske forhandlinger blev og efter kommunerne havde fusioneret sig. Kommunerne blev større end forventet – der blev gættet på 140 kommuner – men de mange mindre jyske kommuner slog sig sammen til kommuner på indbyggere som modvægt mod Århus og København. Men der kom næsten ingen fusioner i Hovedstadsområdet – de store købstadskommuner første an – også Næstved, hvor jeg var general –blev på

9 Opgaveændringer - kommuner:
Det specialiserede sociale område (fysisk og psykisk handicappede) Arbejdsmarked: Både + og –forsikrede Regionale plan-, natur- og miljøopgaver Sundhed (forebyggelse, genoptræning, medfinansiering på 5 %) Kollektiv trafik indenfor kommunen Lokal erhvervsindsats og -service De nye kommunale opgaver fra amter

10 Opgaveændringer – regionerne: (sygehusregioner)
Sygehusområdet (95 % af budgettet) Visse sociale specialinstitutioner Regional udviklingsplan Regional kollektiv trafik (Trafikselskaber) Vækstfora Regioner blev et kompromis –et skatteudskrivningsniveau mindre – men dog folkevalgt – og i hovedtræk sygehusregioner. Det blev forudsagt, at de kun ville leve 8-12 år – men virkeligheden er en anden.

11 Opgaveændringer – Staten:
Al skatteligning Gymnasierne: Selvejende under staten Sociale specialinstitutioner Overordnede miljø- og planopgaver Ingen strukturreform i staten (ministerierne uændrede) Skatteligning fra kommunerneamterne. Gymnasier i en selvejende – men statsstyret struktur.

12 Reformens formål Bæredygtighed - økonomisk og fagligt Større effektivitet Enstrenget indgang for borgerne Bedre opgavekoordinering: (færre overgange, færre enheder) Sikker drift Ny politisk organisering og ledelse omtales ikke Målsætningerne i aftalen er ikke meget tydeligt formuleret – men det er de 5 hovedkrav – forventninger til reformen, som har været gennemgående. Hovedsynspunktet er –at borgerne med al offentlig service – bortset fra sundhedsområdet – får denne service fra kommunen som det lokale administrationsorgan – med samling af flest mulige borgernære opgaver hos kommunerne – også for at mindste overgangene mellem forskellige administrative niveauer.

13 De politiske valg - Tvangsægteskab eller frivillige forlovelser?
Lovgivningskrav til fusionen: - Bæredygtighed økonomisk og fagligt (socialt erhverv, uddannelser, trafikalt) - mindste størrelse - antal indbyggere? Hvem er fusionsparterne? Hvem tager initiativet? Forlovelsesdokumentet som afsæt for den egentlige fusion Den politiske proces er virkelig en prøvesten for det politiske håndværj, når alt er i spil. Hvad tæller mest – den nye kommune set i et langt perspektiv, eller lokale, og personlige magtambitioner. Der blev dannet mange harmoniske kommuner – især omkring de større provinsbyer. Også kritisk fusioner – f.kes. hvis der er 3 lige store købstæder – hvor den ene blev centrum og navn (man fandt på mange nye navne som løsning på det). Hvis de er fuldstændig frivillighed, får man risikoen for kommuner som ikke hænger sammen. Eksempler på ”residualkommuner” – den som ingen ville lege med, og som så måtte finde sammen. Også problemer med at finde centrum og ny identitet for nogle kommuner. Reformprocessen og tiden, der er gået efter et par valg har dog hjulpet på sammenhængen i den enkelte kommune – kan tage generationer at skabe – det ved vi fra forrige reform i 1970.

14 Næstveds forlovelsesdokument
Vision: Næstved vil være Region Sjællands ledende kommune Denne regionale placering opnår vi ved at: Næstved Kommune sætter borgernes velfærd og medarbejdernes trivsel i centrum Næstved Kommune klæder børn og unge på til fremtiden Næstved Kommune har et blomstrende kulturliv – både i by og på land Næstved Kommune har dialog med og inddrager borgerne Næstved er kraftcenter for en bæredygtig, dynamisk erhvervsudvikling i Region Sjælland Næstved er en stærk bosætningskommune Et eksempel på et forlovelsesdokument fra Næstved kommune –udtryk for politisk håndværk – en stor provinskommune på indbyggere – heraf i byen Næstved og 4 små landkommuner på indbyggere. Det vare en stor del af fusionen igennem.

15 De politiske valg: Den politiske fusionsproces
Alle fusionskommuner er lige uanset størrelse Spillet om magten - politik og positioner Valg af nye topchefer (politiseres let) Kommunemodel - by eller land Fælles nye værdier - politiske pejlemærker fusionens indhold og tidsforløb Harmonisering af serviceniveauer og skat Navn, rådhusplacering, byvåben En række erfaringer – og temaer, som skal adresseres. Ikke mindst, at alle kommuner er lige i spillet om fusionen – uanset størrelse. Tendens til storebror manerer – fra den store kommune – er de bedre og dygtigere der – alting er større – småt i de små kommuner. Vi formulerede på et tidspunkt sloganet for at fjerne dette synspunkt: ”Vi lukker 5 kommuner og bygger en 6. kommune”

16 Rådmannen som fusionsgeneral: Analyse og politisk rådgivning
Fusionsledelse er processtyring (tid og indhold - skal mestre projektledelse) Skab et midlertidigt tværgående topledelsesforum - før fusionen - koordinerer Opret et kvalificeret fusionssekretariat Ansvaret for at skabe nye fusionsdata og analyser til politisk beslutning Kritisk opgave: Forberede harmonisering af de forskellige serviceniveauer Kommunaldirektøren og hans meddirektører er helt afgørende for at skabe beslutningsgrundlaget. Projektledelse, tids- og aktivitetsstyring væsentlig. Hold tidsfristerne – især hvor det vedrører dedn enkelte leder eller medarbejder.Vanskelig opgave – et stor arbejde – eller lykkes fusionen ikke –det er jo en kamp om positioner og indflydelse. Ansætte en dygtig chef for fusionssekretariatet, som er tæt på kommunaldirektøren. Den vanskeligste opgave er at harmonisere serviceniveauerne – store forskelle – det er jo politik. I Næstved fik en af de små fattige kommuner såeldes lavere skat og højere serviceniveau. Et andet eksemple var, at i en af kommunerne var udgiftsniveauet index 120 på ældreområdet, og det skar vi ned til det nye gennemsnit på index 101. Der betragtede man det som en nedskæring. I den kommune der på sammen område gik fra index 95 til 101 var svaret: Det var da på tide. Vi forsøgte at skabe en spillerum ved at skære niveauerne til på index 96 – men politikerne ville ikke gå længere og det endte på index 101, som den nye kommune faktisk ikke havde råd til og måtte hente på et senere tidspunkt.

17 Rådmannen som fusionsgeneral: Ledelse og organisation
Topledelsen i den nye kommune og nyt organisationsdesign tidligt på plads Ny og effektiv direktion (intern/ekstern?) som projektstyrer og politisk rådgiver Optimere og trimme organisationen (færre chefer/ledere) Hvad med de tiloversblevne ledere (kaskademodel) Når processen kører er det første politikerne skal have på plads –den nye topledelse til at stå i spidsen for hele fusionearbejdet og som rådgivere og sagsforberedere til politisk behandling i den politiske sammenlægningsudvalg, som må etableres. I Næstved var jeg den eneste ude fra – en meget stor fordel – var uvildig og kunne skære igennem. Jeg formulerede det som mit privilegium, at der er så meget, jeg ikke ved. De fem gamle kommuner havde i alt 23 direktionsmedlemmer – og jeg skulle reducere den til 6 – i alt 7 med mig for bordenden. Aftalte med de 5 borgmestre/ordførere, at jeg gerne ville sammensætte den nye direktion – skulle bruge kr. til konsulentbistand til at teste de 23 inden jeg kom med en indstilling. Jeg fandt de bedste – og borgmestrene fulgte heldigvis mit råd –baseret udelukkende på lederkvalifikationerne –helt fri af politiske hensyn. I andre kommuner lavede man direktioner på medlemmer, som resultat af en uklar politsk proces –en postnummerdirektion- hvor alle kommunens postnumre var repræsenteret. Alle kommuner har dog siden skåret til, så en typisk direktion har 3-5 medlemmer i dag. Vi omplacerede de tiloversblevne – rykkede dem ned i organisationen –eller hjalp dem til andre jobs udenfor kommunen eller på pension – det bad flere lidt ældre ledere om.

18 Rådmannen som fusionsgeneral: Ledelse og organisation
Overvinde medarbejdernes modstand - dialog og intens daglig kommunikation Vis empati - lyt til bekymringer - forklar Omplacering af medarbejdere ud fra kompetencekortlægning er vanskelig Formulere et nyt fælles ledelsesgrundlag Forhandle en ny personalepolitik Nye behov for uddannelse af ledere og medarbejdere opstår Personaleledelse er den sværeste af ledelsesdisciplinerne – men her skal man virkelig forstå, hvad modtand mod forandring betyder, ængstelse for ikke at slå til. Mange medarbejde havde siddet på sammen job i år – uden at være testet ved jobskifte. Man kommer langt med at lytte, hvis man hele tiden forklarer – ikke nødvendig give de svar, medarbejderne gerne vil høre – blot lytte – og vise forståelse, men altid ende med at skabe opbakning til målsætmningen: At bygge den 6. kommune. På samarbejdsudvalgsmøderne tog bekymringspunktet ofte 1 time da vi var midt i fusionen – da vi var 1 år inde i fusionen –tog et kvarter – og medarbejderne var galde for at have fået nye kolleger i mere bæredygtige faglige miljøer.

19 Rådmannen som fusionsgeneral: De mange decentrale fusioner
Først en administrativ fusion (1-2 år) Fusion af produktionsapparatet: Skoler, plejehjem, musikskoler, ungdomsskoler, beredskab, dagsinstitutioner, osv. (3-5 år) Trimme og kvalitetsbedømme den eksterne ledelse (de tiloversblevne?) Harmonisere styringen af de decentrale enheder til en fælles model Den opgave undervurderede vi helt fra starten – jeg vi nåede igennem op mod 20 fusioner – som indebar en betydelig trimning i hele produktionsapparatet – vi fandt mange sjove – hengemte ting, som kunne spares væk. Vi skulle jo vælge en blandt 5 – der er 5 af alt, der skal blive til en leder. Her kørte vi samme proces som ved udvælgelsen af topledelsen i en mindre udgave, men stadig faglig kvalificeret. Vi slap af med mange dårlige ledere – gode fagfolk –dårlige ledere. I den sidste valgperiode er der lukke 330 skoler i Danmark.

20 Rådmannen som fusionsgeneral: Helt ny og testet topledelse
Alle direktørerne/afdelingscheferne er ”nyansatte” - og målt på performance? Ansvaret for ledelsen af en velfungerede, ikke sektoropdelt direktion Behov for ny arbejdsdeling med politikerne IT - modernisering/harmonisering kritisk, slår først igennem efter år Ansvaret for sikker drift - den nye kommune skal fungere fra dag 1 Ud over at fusionere kommunerne –er især ledelsesfeltet vigtigt – og politikerne er blevet meget opmærsomme på det. Ialle kommuner nye stærke direktioner med store udskiftninger siden reformens start – et betydeligt højere niveau en ved starten på reformen. Alle er jo så at sige nyansatte – mange internt –direktionerne var før reformen bemandet med ca direktører – ved reformens start i 2007 var der ca. 500 – i snit 5 pr . Kommune – og i dag er det i snit 4 pr. kommune. Behovget for en ny arbejdsdeling med politikerne kommer helt af sig selv – man overlever ikke som enkeltsagspolitiker – kravene til strategisk politisk stiger betydeligt med større kommuner og nye store opgaveområder at lede. IT harmonisering er en ade mest kritisk opgaver – både op til åbningen af den nye nye kommune –systemerne skal være oppe –telefonerne skal tages. Vi havde de første 2 uger ventetider på 45 minutter – gav kritik, men vi havde sagt, at borgerne må forvente ringere service i nogle måneder – skruet forventningerne betydeligt ned – så er det nemmere at forsvare sig. Systemerne fungerede faktisk forbavsende godt –på grund af et godt samarbejde med Kommunedata. Sikker drift kan man have stor respekt for – pressen lured epå at finde fejl, hvis pensionen eller børnepengene ikke kom til tiden. Sikker driftperioden varede det første år – me fokus her betød ikke, at vi ikke havde tid til det fremadrettede – der var nok at tage fat på, som jeg forhåbentlig har vist.

21 Reformens mangler - Hvad lærte vi?
Evaluering af kommunalreformen Reformens mangler Perspektiverne for kommunestyret Et par gode råd Den utænkelige refom blev realiseret.

22 Regeringens evaluering 2013
Ramme for en robust offentlig sektor Bedre faglig og økonomisk bæredygtighed Større effektivitet - ikke fuldt realiseret Nytænkning og innovation styrket Større politisk fokus på strategier og politikker - mindre på enkeltsager

23 Evaluering - fortsat Opgavejusteringer på de specialiserede områder (fysisk/psykisk) og sundhed Regionerne overlever - har vist en produktivitetsvækst på % årligt Frivillige kommunefusioner fortsat mulige, men den ”brændende platform” er væk

24 Reformens mangler Mindste størrelse for lavt Specialopgaver til kommunerne kræver en kommunestørrelse på For mange uklare opgavesnit og finansieringssystemer (sundhed/handicap) For få politikere? Ingen udvikling af det politiske system Borgerne og nærdemokratiet blev overset Bæredygtighedsproblemet blev løst langt hen ad vejen – men

25 Perspektiverne –kort sigt
Reform og økonomisk krise med 0-vækst har moderniseret kommunestyret Reformen har beskyttet selvstyret Styrket strategisk professionel topledelse Innovation - et centralt nyt policyområde (rehab, frivillighed, medskabelse) Det politiske system under pres: Magten retur til de folkevalgte (Politikerakademi) Reformen blev boostet, da den økonomiske krise slog igennem i Kommunerne lå over 9 mia. kr. det aftalte niveau med rfegeringen – med færre ansatte – nu kommer væksten tilbage – Finansminister Corydon: Splid aldrig en god krise. Nedskæringer og innovation og effektivisering drivkraften – borgerne må selv gøre meget mere end blot at kræve ind. Nu velfærdsetik – pligter og rettigheder i fokus i nævnte rækkefølge.Fokus på de folkevalgtes arbejdevilkår og aflønning – og ikke mindst tidsforbrug. Gennemsnitligt 20 timer om ugen – uden administrativ bistand. Skabe frustration.

26 Perspektiverne – længere sigt
Nye politikerroller - den politiske velfærdsleder på vej Nye dialogformer med borgerne på vej - kender ikke politiske prioriteringer Statslig mistillid, overstyring og bureaukratisering er et stigende problem Regeringens ”tillidsreform” et svar? Styrket folkelig opbakning: Stemmeprocenten steg fra 65,8 % til 71,9 % -holder det?

27 Et par gode råd: Vær tydelig i formålet med reformen
Betinget frivillighed - stil krav til flere bæredygtigheder - helstøbte kommuner Mindste kommunestørrelse/opgaver Enkel finansieringsmodel - incitamenterne Efter analysen - brug max. 3 år til start Tal kommunerne op - politisk konsensus og stålsathed afgørende for succes Stærkt politisk og professionelt lederskab